Los orígenes del Zoning

El primer escenario de la legislación urbanística moderna

La ciudad crece y lo hace aceleradamente. Y mientras ese crecimiento se produce, nuevas herramientas comienzan a surgir en busca de un nuevo orden, de una nueva regulación en términos de estética, de salubridad y de seguridad urbanas. En esa lógica, emergen criterios particulares de actuación que definen un primer escenario y que se fundan en modelos instalados como cuna de la legislación moderna.

El nombre de Edward Basset se halla absolutamente ligado al de “the father of the zoning”. Y esto ha sido el resultado de su abocada personalidad, capaz de liderar un movimiento que desde 1910 detonó un proceso de sustitución de la fisonomía general a la ciudad de New York, y su modelo fue utilizado como referente para toda América: se trataba del primer reglamento de zonificación, que ofreció soluciones tendientes a resolver problemas de crecimiento derivados de conflictivos de intereses entre particulares.

Con la dotación de validez jurídica, el zoning se ha constituido en uno de los instrumentos estructurales de la planificación urbanística, principalmente mediante la regulación del uso del suelo y del volumen edilicio por sectores. Reconoce es esencia la existencia de diferentes estratos sociales y de una división del trabajo. A partir de allí, logró simplificar y esquematizar la ciudad a unos pocos elementos relacionados con su desarrollo urbano.

Su accionar estuvo destinado a la adecuación de un natural proceso de crecimiento. La ciudad demostró a través del tiempo su tendencia a asumir de manera espontánea una línea de densidades decrecientes del centro a la periferia, y sus actividades a agruparse espontáneamente en función de criterios de homogeneidad. De modo que el zoning en su primer escenario actuaba en casos de distorsiones, previniendo, contraponiendo y volviendo a insertar piezas el proceso evolutivo. Cumplió el objetivo, entonces, de superponer un dispositivo normativo que impidiera la ruptura de las leyes de crecimiento intrínsecas a la ciudad. (Tella, 2009).

Las limitaciones al dominio

El propio Edward Basset, quien ya había trabajado junto a George McAneny (presidente del Borough de Manhattan), luego de instalada la necesidad de legislar, estimaba que la experiencia europea sería útil debido a la utilización del instrumento del zoning, “pero si bien era bueno lo hecho allí, no era posible implementarlo en New York, donde las Cortes podrían declarar como irrazonables a las regulaciones sobre la propiedad privada”. (Bassett, 1936).

La legislación local entonces se encontraba sujeta a salvaguarda de los escritos constitucionales y, por lo tanto, era necesario generar una estructura estatutaria para zonificar que coincidiese con los principios del poder político. Muchos coincidían que: “Las limitaciones al dominio que impone el zoning se encuentran ampliamente compensadas por los beneficios que derivan de un ordenamiento de la edificación, que ha de asegurar las condiciones de higiene y bienestar a todos los habitantes, junto con el mantenimiento del valor de la propiedad”. (Migone, 1945).

Pero para lograr ello se debió trabajar mucho. Para que una ciudad tuviese la capacidad jurídica de establecer restricciones al dominio privado fue indispensable la actuación de los gobiernos de orden superior para que mediante leyes o promoviendo reformas constitucionales, pudiesen delegarle la autoridad para reglamentar sobre el uso del suelo y sobre el tipo de ocupación, altura, volumen y forma de sus edificios. Por otro lado, los límites del zoning como instrumento de control del suelo reflejaban exactamente los intereses económicos de las fuerzas que solicitaban su adopción.

Por ende, con la conflictiva convivencia de intereses contrapuestos de individuos y de grupos se pugnaba por un instrumento ordenador de la ciudad capaz de eliminar o, al menos, reducir deficiencias y desequilibrios. De modo que este movimiento en pro del zoning pretendió, sin más, devolverle gobernabilidad a las ciudades. No debe dejar de destacarse, entonces, que con el tiempo los “pioneers of zoning” lograron imponer sus principios en un país donde prevalecen las libertades individuales y los derechos ciudadanos.

Las respuestas del zoning

En general, las razones con las que se justificaba la aparición en escena del instrumento cabe ordenarlos de la siguiente manera: disminuir la congestión en las calles; proteger las situaciones de incendio, pánico y otros peligros; incentivar la salud y el bienestar general; proveer la adecuada cantidad de luz y de aire; prever el apiñamiento de tierra; evitar la desmedida concentración de población; y satisfacer la adecuada provisión de servicios públicos.

Para algunos autores existen “por lo menos tres razones por las que New York puede considerarse como la experiencia clave para comprender el significado de la introducción del zoning en América; y ellas son: que por primera vez la zonificación afecta a todos los límites administrativos de la ciudad; que las prescripciones de zona definen todas las características de los edificios que allí puedan realizarse; y que estas prescripciones fueron formalizadas hasta adquirir valor jurídico, conforme a la constitución y a la legislación vigente”. (Mancuso, 1980).

Cada regulación debía ser hecha razonablemente, según el carácter del distrito y con la intensión de conservar el valor de los edificios, asegurar el más apropiado uso de la tierra, proteger el suelo de intromisiones perjudiciales y generar condiciones que induzcan futuras inversiones. Constituyó una sumatoria de pequeñas disposiciones parciales, demandadas por sectores reducidos, representantes de intereses económicos con capacidad de influencia en los procesos de toma de decisión en la gestión de la ciudad.

Las modalidades de regulación

Las demandas de regulación se instalaron tarde en la ciudad, a partir del incremento en la congestión vehicular, el bloqueo del aire y la luz, y la invasión de los denominados “usos impropios”. La respuesta ofrecida, materializada en el plano de 1916, no perseguía un modelo global óptimo a alcanzar, sino que respondía a problemas sectoriales que afectan a partes reducidas. George B. Ford, su más directo ejecutor, definió tres tipos fundamentales de prescripciones:

● Use Districts: determinaba los diferentes tipos de usos admitidos, pudiendo ser: residencial, comercial o indefinida.

● Height Districts: establecía limitaciones en la altura de los edificios mediante cinco categorías que iban desde los edificios que no superaban el ancho de la calle hasta aquellos que lo hacían hasta dos veces y media.

● Area Districts: indicaba qué parte de la superficie podía ser ocupada y cual debe dejarse libre, mediante cinco categorías con relaciones numéricas decrecientes.

La necesidad de regular usos derivó en la creación de distritos en los que la exclusión de negocios del área residencial y de las viviendas del área industrial resultó ser el principal problema a flanquear. Asimismo, la localización de instituciones humanitarias (escuelas, iglesias y hospitales) constituyó otro desafío, debido a las potenciales molestias que sus actividades generaban. La solución encontrada fue la de determinar en el mapa diferentes tipos de distritos residenciales, de negocios e industriales.

La tendencia fue eliminar de zonas residenciales las instalaciones agrícolas y las industrias livianas, con algunas excepciones por distrito. Es el caso de los bomberos, por ejemplo, si bien debían estar fuera del área residencial, se les permitía por necesidad de protección general. La industria pesada, en cambio, se ubicaba en proximidades de redes de ferrocarril o cursos de agua.

Los principios sostenidos

Los principios reconocidos en la idea de zoning entonces pueden sintetizarse en:

● Respetar la propiedad privada, debiendo articular los derechos garantizados por el texto constitucional con la aplicación de las regulaciones.

● Fomentar el bienestar general, impulsado por el propio gobierno central. Fue otro de los aspectos claves en la aceptación del american welfare.

● Plantear un marco jurídico constituyó otro de los pilares principales para la fundamentación del nuevo escenario normativo que proponía el zoning.

● Garantizar la razonabilidad en la toma de decisiones -para generar de modo coherente cada mejora- y la igualdad en los derechos individuales.

● Propiciar la cuestión estética y la uniformidad. Las regulaciones debían ser uniformes para cada tipo de edificios en cada distrito.

● Finalmente, subyacía la idea de dumping, mediante el empleo de una normativa para excluir de un lugar un uso que no era deseable para algunos sectores en particular pero que, en rigor, se hallaba permitido por la legislación vigente.

Asimismo, su aplicación detonó tres obstáculos jurídicos a superar: la delimitación del marco constitucional, la violación de la libertad individual y la restricción al dominio privado. De manera que, en términos generales, la implementación del zoning -uno de los instrumentos más poderosos de regulación urbanística- puede explicarse: en función de sus objetivos fundacionales, a partir del concepto de dumping; desde el punto de vista de su metodología de aplicación, a partir del concepto de districting; y en relación al argumento público de legitimación, con la idea de welfare.

Referencias:

– Bassett, Edward. (1936), Zoning. The Laws, Administration and Court Decisions during the first twenty years. New York: Russell Sage Fundation.
– Migone, Luis Viconte. (1945), Las ciudades de Estados Unidos. Su legislación urbanística, sus códigos de edificación. Buenos Aires: El Ateneo.
– Mancuso, Franco. (1980), Las experiencias del zoning. Barcelona: Gustavo Gili.
– Tella, Guillermo. (2009), Buenos Aires: Albores de una ciudad moderna. Buenos Aires: Ediciones Nobuko.