La Propuesta para una Política Nacional de Desarrollo Urbano Chilena
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El lunes recién pasado la Comisión Asesora Presidencial de Planificación Urbana entregó, tras 14 meses trabajo, la nueva Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) al Presidente de la República. Un día después el documento que podría sentar las bases del desarrollo urbano de nuestro país estaba disponible para descargar en el sitio web del MINVU.
Debido a los alcances que tiene la propuesta de la PNDU fue frustrante observar que los días que sucedieron a su entrega su contenido no fuese difundido ni comentado como correspondía. Hasta el sábado pasado1 se habían publicado sólo dos fragmentos de texto en dos de los principales medios escritos del país; una pequeña reseña el día miércoles y una columna el viernes, escrita por uno de los integrantes de la Comisión.
La anterior situación refleja que aún no existe conciencia de que una estrategia para el Desarrollo Urbano y Territorial es un Tema País para Chile, una materia que se escapa de la sólo construcción y que articula visiones y experiencias de y con una infinidad de disciplinas, transformándose en una pieza clave para el desarrollo del país. La nueva o mejor dicho primera PNDU2 contiene materias importantes para quienes habitan, como también para quienes invierten en la ciudad, y por lo mismo es necesaria su difusión y discusión sobretodo en las épocas electorales que nos aquejan, ya que el éxito de dicha política se basa en una visión a largo plazo y no al Gobierno de turno. Por lo mismo y para hacer participe a los ciudadanos y comentar sobre la materia, se explicará en el presente artículo de que trata y lo que busca la PNDU.
Como introducción podemos decir que la realización de la PNDU fue encargada por el Gobierno y desarrollada por un equipo pluralista, multidisciplinar y diverso de 28 integrantes, quienes en sesiones semanales junto a la asesoría de diversos especialistas y representantes de regiones y gobierno debatieron y analizaron la actual situación nacional del desarrollo urbano y territorial, así como también los desafíos futuros que el país enfrentaría en la materia. Todo con la intención de formular de manera conjunta y coherente los principios generales que podrían regir el futuro desarrollo de ciudades y centros poblados del país.
Es importante recalcar que lo que la Comisión firmó y entregó al Presidente el lunes, no es una ley ni su propuesta, sino una política, un proyecto de mayor amplitud que los que comúnmente abarcan las materias que involucran al urbanismo en Chile, que se ajustan normalmente a leyes. La PNDU es un marco general que establece los principios rectores para los cuales luego, debiesen desarrollarse una seguidilla de reformas que permitirían crear el marco legal, administrativo e institucional que de sustento a la política para alcanzar sus metas y objetivos. Dicho de otra forma, una vez que el Presidente de la Republica apruebe y promulgue el PNDU, debiesen presentarse las propuestas a las modificaciones de ley que harían factible en cada escala de la planificación urbana que los objetivos de la política se materialicen.
Y en este caso las modificaciones que se plantean no son menores ya que se estima necesario cambiar desde la estructura ministerial del Estado hasta programas de educación para fortalecer la conciencia y la vida en comunidad. Tampoco son menores sus alcances puesto que lo que se plantea no se restringe sólo a la escala urbana puesto que se entiende que gran parte de los asentamientos son muchas veces una integración del mundo rural y urbano. Su alcance institucional y temporal tampoco son los presentes puesto que para su desarrollo se necesita de la modificación de normativas e instituciones para sea efectiva y perdurable en el tiempo.
¿Pero porque cambiar el cómo se esta desarrollando el urbanismo y planificación territorial en Chile?, ¿Que se busca materializar el PDNU y cuales son las temáticas tratadas?
Para empezar debemos tomar conciencia que hoy el 87% de la población chilena3 vive en ciudades4. Así para ese gran porcentaje de la población el nuevo entorno de desarrollo o hábitat es el urbano. Nuestra sociedad se forma entonces en el ambiente que construimos, un ambiente físico que nos afecta profundamente ademas de ser el lugar donde vivimos y trabajamos. Como tratan algunos expertos el entorno en el que desarrollamos nuestra vida afecta nuestra forma de ser, y al vivir una gran multitud en un mismo medio ambiente, la calidad y cualidades de éste, afecta profundamente en el desarrollo de y como es nuestra sociedad. Claramente una sociedad que siente temor de salir a la calle es distinta que una que se desarrolla en el ambiente público, puertas afuera de los recintos privados.
Hablamos entonces de una política que afecta a diario la calidad de vida de cada uno de nosotros y de los futuros habitantes de nuestro país. Es seguramente por lo mismo que la PNDU tiene como título “Ciudades Sustentables y Calidad de Vida” y por ende hincapié en mejorar su calidad de forma y en medios sustentables, en el sentido que lo que se haga hoy tiene que cuidar y respetar que no afecte de forma negativa o niegue posibilidades a las futuras generaciones.
Por otro lado las condiciones y tendencias de la vida urbana misma han cambiado. Los avances tecnológicos han permitido prolongar la vida, lo que sumado a la disminución del tamaño de hogares, tiene como resultado el que las ciudades de hoy y de mañana cuenten con más adultos mayores, creando nuevas necesidades de accesibilidad y servicios. Por otro lado el desarrollo económico de Chile ha aumentando considerablemente, los datos de crecimiento del PIB reflejan que se ha aumentado de $3.000 a $12.000 US en 20 años. Sin embargo, como sabemos, este crecimiento económico no ha sido equitativo y ha aumentado la desigualdad, y lamentablemente la ciudad ha sido el mayor reflejo de ello. Debido a políticas e Instrumentos de Planificación Territorial (ITP) desarticulas, desactualizadas e insuficientes, las ciudades se han extendido en paños habitacionales, sin servicios ni la infraestructura necesaria, desconectados y segregados del desarrollo del resto de la ciudad. Por otro lado esta improvisación en la urbanización ha pasado en variadas ocasiones el medio ambiente y patrimonio nacional
Para superar y mejorar la situación actual de nuestras ciudades el Comité plantea abordar la politic urbana desde 4 ámbitos de trabajo con temáticas complementarias ente sí, y dejando claro que un 5 ámbito de atención es el de Institucionalidad y Gobernzanza, para la que se necesitan realizar modificaciones legales indispensables para lograr los objetivos de los ámbitos de integración social, desarrollo económico, equilibrio ambiental e identidad y patrimonio.
- Integración Social.
En este ámbito se señala la necesidad de que nuestras ciudades sean inclusivas y que las personas se sientan protegidas y con acceso a espacios públicos, educación, salud, trabajo, seguridad, interacción social, movilidad y transporte, cultura, deporte y esparcimiento, así como también que todo ellos cuenten con estándares nacionales que garanticen un mínimo, así como también que sus edificaciones públicas cuenten con “un diseño y arquitectura de excelencia” reconociendo condiciones y diversidades particulares. También se señalan medidas para evitar y revertir la segregación social en los lugares existentes, como también programas de educación para fortalecer la conciencia y la vida en comunidad.
Un lineamiento interesante en este ámbito es el de generar un programa de subsidio de arriendo de viviendas (Punto 1.3.6.), interesante desde dos puntos de vista, el primero es que permite una mayor movilidad de la persona/familia subsidiada que en el caso de establecer diferentes tipos de subsidio, ésta podría cambiarse con mayor facilidad de vivienda ajustándose a sus requisitos, y para el Estado puede significar tener disponible de otra vivienda social en el caso de que su habitante ya no necesite subsidio del gobierno en esta materia. El otro beneficio es que se puede lograr terrenos bien localizados sin necesidad de comprar, esto permitiría sus los dueños conservar su patrimonio.
Otro objetivo importante y polémico en este ámbito es el en el que se plantea una política de suelo que promueva la integración social (1.4), que es la que busca la manera de obtener financiamiento para lograr los objetivos, así como también la forma de obtener terrenos bien localizados. Esto se lograría mediante mecanismos normativos, tributarios y de gestión pública, para gestionar la terrenos centrales subutilizados, zonas de interés social en lugares donde hoy no existen para la construcción de proyectos mixtos, establecer medidas de equilibrio para las comunas que alojan mayormente las viviendas sociales.
- Desarrollo Económico
Aquí se entiende que las ciudades juegan un rol como generadoras desarrollo económico, empleo, innovación y emprendimiento. Para lograr que esto se desarrolle de la mejor manera posible se plantea que es necesario que refuercen instancias para que las ciudades generen atracción de personas y capitales, cuenten con un sistema de transporte (público y privado) eficiente y de calidad, con la suficiente disponibilidad de suelos y con medidas y leyes que otorguen certeza y que aseguren sus inversiones, pero cuidando que no generen o que paguen por las externalidades que puedan provocar. Se propone también promover la planificación de uso de suelo mixto, que posibilite a las personas trabajar más cerca de donde viven, generar incentivos para que se conciban focos de inversión privada en polos más desfavorables y poner atención y asociar también las inversiones públicas a los Instrumentos de Planificación Territorial e implementar mecanismos para velar que estos sean los correctos.
EL tema de las plusvalías que la inversión pública pueda traer ha sido una de las polémicas más importantes en el desarrollo de la PNDU, en la que incluso no se llegó a un consenso del 100%[4], y es que “Hacer negocio con la ciudad” o el concepto de especular con las propiedades que no concuerda con lo que se plantea en esta política en el ámbito del desarrollo económico de las ciudades.
Como ya se analizó en un post anterior, la PDNU plantea que las inversiones que hace el Estado son para todos sus ciudadanos, y que en el caso de que las externalidades positivas de un proyecto (la PDNU también plantea que éste se haga cargo en caso de que ellas fuesen negativas) aumenten el valor de la propiedad de un privado, existiría un mecanismo para captar dicha plusvalía. Así parte de las ganancias que el privado obtuvo gracias a la modificación de una normativa o por la intervención Estado, volverían a un fondo para ser invertidos en nuevos puntos o en políticas socialmente más rentables. Maneras y referentes para ello hay varios, pero es importante que se entienda que el Estado no buscaría abusar de los derechos del o los privados, sino que simplemente distribuir de forma más equitativa los beneficios que ha generado en algunos.
- Equilibrio Ambiental
En este ámbito se busca que los asentamientos se desarrollen de forma sustentable, acorde a los lugares de inserción y considerando sus sistemas naturales como soportes en la planificación y diseño de las intervenciones en el territorio, respetando el patrimonio natural y considerando las áreas de riesgo para evitar desastres naturales.
Se plantea también realizar catastros e integrarlos a los Instrumentos de Planificación Territorial y crear un sistema de indicadores para ellos.
Por otro lado se busca fomentar el manejo eficiente de los recursos naturales y por tanto reducir el consumo de sus recursos desde la planificación a la construcción, en ello también se encuentra el uso del suelo el que debe utilizarse de manera sustentable, eficiente y fomentar el reciclaje de paños en el interior de la ciudad.
Por último se trata el tema de la movilidad urbana, con la idea de fomentar el uso de espacios público como ejes de tráfico calmado de peatones y fomentar las ciclovías.
- Identidad y Patrimonio
Es un tema cuyo centro no esta sólo en los edificios patrimoniales, sino también en el patrimonio cultural y natural que varia en cada localización. Para valorar esto se plantean medidas desde el ámbito de la educación. También se plantea que espacios públicos y arquitectura son factor de identidad y se plantean medidas para cuidar de ellos (concursos y otros), así como también la búsqueda de un sistema en que este factor se pueda incluir a los ITP.
En cuanto a las propiedades patrimoniales se plantea establecer incentivos a las donaciones, equilibrar las obligaciones del propietario con ayudas del Estado, la posibilidad de poder utilizar y darle un nuevo uso a los edificios patrimoniales y etc, en el fondo evitar lo que sucede en la actualidad, en que los altos costos que arrastra un edificio patrimonial, hacen que para algunos, sea más fácil descuidarlo y declararlo como ruina para poder derribarlo.
- Institucionalidad y Gobernanza
A pesar de que las ideas y propuestas de los 4 ámbitos anteriores son el cuerpo base de la propuesta, el cuerpo de la política, es este ámbito el que permite su implementación.
Actualmente existen la institucionalidad de las materias urbanísticas en Chile funciona de forma desarticulada, con varios ministerios en competencia y una centralidad en la toma de decisiones. Y aunque hace unos años que se viene trabajando en mejorar la autonomía y entregar más atribuciones y presupuestos a los gobiernos locales y regionales, esto es muy difícil de materializar con la estructura institucional actual.
Para ello la política plantea aunar las responsabilidades urbanas y territoriales bajo un ministerio de Ciudades, Vivienda y Desarrollo Territorial, que tendría sub ministerios específicos para las temáticas que hoy manejan ministerios paralelos. Éste seria el encargado de redactar las leyes, normas, modificación de políticas, fijar la infraestructura y servicios a nivel y de carácter nacional y programas habitacionales entre otros.
Aunque el ministerio redactaría las leyes de planificación territorial y construcción, el desarrollo de los IPT quedarían en manos de las distintas escalas de planificación en los niveles comunales, una nueva escala metropolitana y a nivel regional.
Un gobierno metropolitano será seguramente otro tema discutido, puesto que se plantea o piensa que la persona elegida para manejar dicha escala podría “competir” con otros altos mandos políticos e incluso en el caso de la región metropolitana con el presidente de la República.
Volviendo a lo general y analizando un poco sobre su futuro vemos que una propuesta de política como esta conlleva mucha discusión futura para su consolidación, sobretodo en los temas en que aún no existe concilio entre los representantes del ámbito privado y el público.
En esta materia el concilio con la Cámara Chilena de la Construcción CChC, como representante del ámbito privado, es relevante, ya que a pesar de que aprueban prácticamente todos los puntos de la PNDU, existen algunos puntos fundamentales, y que sustentarían económicamente la acción de la política, como la captación de plusvalías, que lo relacionan como un aumento de tributos, aunque no sea necesariamente de eso de lo que trata. También tratan, sin mencionar los puntos por lo que se podría extender a varios segmentos del documento, que existen aspectos subjetivos que consideran pueden conducir a ambigüedades.
Sin perjuicio de los problemas, discusiones y cambios que se puedan presentar durante el desarrollo de la PNDU, es importante destacar el carácter proactivo de esta política, ya que en la historia urbana de Chile son pocos los casos en que las propuestas no son sólo soluciones reactivas a un conflicto en particular. Este pro actividad ha posibilitado aunar las distintas disciplinas y materias que influyen en el panorama urbano de hoy como un todo, un paquete de desafíos, que sólo se podrán enfrentar con una política adecuada.
Por el minuto y en los próximos días la propuesta será revisada por el Presidente, y se espera que en el clásico discurso del 21 de mayo, el mandatario aclare el futuro del PNDU, que anuncie la emisión del decreto para promulgarla y se comiencen a generar todos los proyectos de ley respectivos para empezar a aplicar, con una visión consensuada y a futuro, la nueva forma de hacer ciudad y habitar.
- El domingo uno de los diarios publico un artículo más extendido y una entrevista a un miembro del Comité en su revista semanal de reportajes [↩]
- La historia del urbanismo chileno se ha visto marcada por una seríe de hitos en que se crearon, regularon y mejoraron distintos cuerpos legales que norman la construcción y regulan la el funcionamiento de las instituciones e Instrumentos de Planificación Territorial (Para quienes esten interesados en ello, la tesis doctoral de María Isabél Pavez tiene buena información al respecto), pero nunca ha existido una verdadera política urbana como guía seria, aunque su existencia se remonta a 1979) [↩]
- Dato obtenido del mismo informe [↩]
- Se entiende al igual que en el PNDU como ciudad a toda escala de asentamiento urbano [↩]
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