Opinión: Movilización de plusvalías urbanas. La aplicación de instrumentos combinados

Por Guillermo Tella, Doctor en Urbanismo y Alejandra Potocko, Licenciada en Urbanismo

La ciudad expresa sus contrastes sociales y económicos. Y esta diferenciación da cuenta de la fuerte presencia de un actor determinante: el Estado municipal, que cumple la función de ordenar el territorio, resguardar la productividad del espacio rural y ofrecer un orden urbano regular. Esto determina el tipo de infraestructura a proveer, la densidad y la capacidad edificable del suelo.

El núcleo urbano concentra el mayor acervo cultural de la ciudad. Su conservación y puesta en valor constituye uno de los mayores desafíos para el desarrollo turístico, cultural y social. En ese sentido, la “patrimonialización” se presenta como la principal herramienta normativa e institucional que habilita la recuperación de edificios y de áreas históricas.

La ciudad define áreas homogéneamente consolidadas y otras -más heterogéneas- con potencial de desarrollo, en función de su dotación de infraestructura: son sectores con intersticios vacantes, capaces de absorber la demanda de nuevo suelo urbano para el desarrollo residencial, comercial e industrial. Para evitar los conflictos que suelen generar las fuerzas del mercado del suelo frente a los clásicos procesos de catalogación y de restricciones al uso, a partir de ciertos casos de aplicación, han sido diseñados mecanismos de compensación de cargas que permiten armonizar esa puja de intereses.

Al cambiar los indicadores urbanísticos de una zona para otorgarle mayor capacidad constructiva, se tienden a disparar los precios del suelo urbano. Esta valorización, emergente de la aplicación de una política pública, es absorbida por propietarios y desarrolladores.

Captación y redistribución de plusvalías

A fin de generar un proceso económicamente sustentable y socialmente equitativo, la ciudad tiene que poder recuperar las valorizaciones que ella misma ha creado y redistribuirlo de manera racional, transformando esos excedentes de la intervención, las “plusvalías”, en fuentes de ingreso adicionales para invertir en otras zonas.

Uno de estos instrumentos es de carácter normativo y consiste en la patrimonialización del casco fundacional. El siguiente surge como aplicación de la transferencia de potencial constructivo para compensar los conflictos surgidos de la asignación de derechos diferenciales en áreas de valor histórico.

Dicho instrumento buscará un uso más eficiente de la infraestructura urbana disponible en el resto de la ciudad: preserva un polígono urbano y concentra el desarrollo -clustering- en otro, busca redistribuir los beneficios que se obtienen del desarrollo y, también, apunta a solventar intervenciones en aquellas áreas que el plan de desarrollo urbano requiera.

El proceso de patrimonialización reconoce inicialmente el valor de un edificio o área, que luego cataloga y declara de interés y, por último, desarrolla la intervención respetando su legado y resguardándolo para uso y goce de generaciones futuras. Se encadenan para el casco fundacional acciones de reconocimiento, de catalogación y de definición de tipos de protección, según el bien patrimonial del que se trate, su estado de conservación y la importancia que represente para la sociedad.

El área a catalogar es concebida como “polígono de actuación” donde se encuentran los edificios específicos de valor, pero también el espacio público y otros edificios que conforman el paisaje urbano. En función de compensar los problemas de inequidad derivados de la asignación diferenciada de la capacidad constructiva, se propone un mecanismo que consiste en transferir el “potencial constructivo” no materializado -es decir, la superficie no edificada hasta un plano límite establecido por norma- a otro polígono de la ciudad denominado “receptor del potencial”.

Este esquema lleva implícito la voluntad de promover el desarrollo de otras zonas de la ciudad. La cantidad de derechos a transferir debe representar un valor suficiente para que los propietarios participen e inviertan en sus inmuebles y se cumplan con los objetivos de protección que se requieran. Para ello, el municipio debe comprar ese potencial constructivo sobrante y venderlo a empresas constructoras, colocarlo en el mercado de valores, administrarlo a través de una comisión creada para tal fin o crear una empresa público-privada ad hoc.

Cuando se catalogan edificios de valor patrimonial, más que polígonos se obtiene un paisaje urbano “dentado”, en el que los inmuebles catalogados permanecen con baja altura mientras que, los restantes son demolidos para la construcción de edificios que aprovechan la máxima capacidad constructiva. En estos casos, la aplicación del instrumento consiste en anular la mayor edificabilidad en el polígono definido como “emisor” y establecer un tope edificatorio “virtual” similar al de los edificios que no posean restricciones. De este modo se preserva la zona histórica, se recupera el paisaje del casco fundacional, se obtiene un tejido homogéneo, respetando sus cualidades intrínsecas, y se resguardan los edificios de valor patrimonial.

Reapropiación de valor simbólico en la ciudad

El cambio de indicadores urbanísticos para el “polígono de actuación” permite la captación de plusvalías de las áreas receptoras de potencial constructivo. Y consiste en la aplicación de un tributo que se cobra por única vez en el momento en que se manifiesta ese mayor plusvalor (la venta del predio, la solicitud de permisos de obras, etc.). El nivel de recuperación de las plusvalías depende del diseño del mecanismo y está determinado por una alícuota del tributo y el cálculo de la base imponible.

El plusvalor corresponde a la diferencia del valor de mercado del inmueble antes y después del hecho que genera la valorización. Esto se realiza mediante avalúos periódicos que permiten definir valores promedio por áreas homogéneas. La rigurosidad del avalúo reduce las posibilidades para que el valor de venta sea subdeclarado y pagada su diferencia de modo informal, pasando parte del plusvalor generado al propietario en su propio y único beneficio. Lo recaudado pasa a formar parte de un “Fondo de Desarrollo” para ejecutar otros programas y proyectos definidos por el plan y considerados prioritarios.

Con la aplicación de estos instrumentos combinados, el plan puede, por una parte, conservar las cualidades del centro histórico de la ciudad, resguardando el valor de su paisaje urbano. Por otra, puede también compensar los efectos no deseados de la aplicación de la norma de protección, promoviendo la inversión de los propietarios y la conservación de sus inmuebles. Finalmente, en el área de recepción de los derechos de desarrollo transferidos, el municipio puede capturar y administrar las plusvalías generadas por la mayor capacidad edificatoria otorgada por norma en el resto de la ciudad.

Reconocer cómo evoluciona tendencialmente una ciudad, de qué modo se produce la diferenciación de lugares, cómo enfatizar criterios de sustentabilidad ambiental y cómo dinamizar al sector productivo, permitirá desarrollar propuestas que fomenten una ciudad más sostenible, más amigable. Y, a través de la redistribución del plusvalor capturado, todo plan permite ejecutar proyectos prioritarios para una ciudad más saludable, equitativa e integrada.

Versión adaptada de uno de los capítulos del libro “Planificar la Ciudad” sobre la experiencia que desarrollamos para el Municipio de Lobos (Provincia de Buenos Aires, Argentina).