Presidencialismo urbano y concentración del poder

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En los últimos días se ha visto a un enérgico Ricardo Lagos que intenta marcar presencia criticando que no se hayan implementado a fondo los proyectos de su administración. La gran “adaptabilidad” del ex-mandatario, y su capacidad, no solo de admitir lo inadmitible, sino promocionarlo, nos permiten ir a una reflexión que tiene que ver con el “presidencialismo” en el desarrollo urbano que se genera desde el Estado en Chile. El MOP es el mejor ejemplo de esto, con el mismo Lagos a la cabeza como ministro o presidente; a continuación algunas reflexiones en torno a la manera en que este “estilo de hacer las cosas” ha marcado la gestión de la ciudad en Chile, y especialmente en Santiago.

La primera observación necesaria de hacer tiene relación con la fuerte verticalidad y centralización del gobierno de la ciudad, incluida la gestión de obras de impacto urbano considerable. En ese sentido, existe en Chile una situación particular y extrema, dado que hoy son tres ministerios presidenciales los que influyen de mayor manera en la conformación de la realidad urbana en Santiago. Tal es el caso del MOP (autopistas), el Ministerio de Transporte (Transantiago) y el MINVU (Planificación y vivienda). A la ausencia de una autoridad propia para las áreas metropolitanas chilenas, entre las que Santiago es la más importante, se suma que los agentes públicos que piensan y ejecutan proyectos están encabezados por las máximas autoridades a nivel nacional de cada ministerio.

Por un lado, existen grados de participación ciudadana prácticamente nulos en esta escala de toma de decisiones, donde la única autoridad escalarmente por encima de los ministros es la propia Presidenta de la República. Por otro lado, se han presentado disputas entre las agendas de los distintos ministerios, ya no solo en lo presupuestario (como el caso MOP – Hacienda), sino que en la visión de ciudad que se ha querido imponer, como es el caso de las discusiones entre el MOP y el MINVU a principios de los 90. El gran nivel de concentración y verticalidad de los mecanismos de gobierno de la ciudad tienen consecuencias en tal grado, que según Marcial Echenique toda esta última disputa en torno a la expansión urbana o el límite urbano se limitaría a una disputa electoralista entre la Democracia Cristiana y Ricardo Lagos, al punto de que las medidas del MINVU obedecían a “parar a Lagos en su carrera presidencial más que en una decisión técnica conciente” (citado en Allard, 2003).

El proceso de las primeras Autopistas Urbanas Concesionadas, desde la macro-planificación inicial hasta las definiciones específicas de diseño, prueba dos situaciones en relación a las negociaciones en el proyecto. La primera es  que primó una visión única en el proyecto, que incluso logró imponerse frente a la de otros ministerios, y que luego intentó minimizar toda negociación puesto que retrasaría el proceso. Lo segundo, es que en los lugares donde existió una contraparte más fuerte para el actor unitario compuesto por el MOP y la Concesionaria, se desencadenaron procesos que generaron un valor urbanístico en los lugares afectados, más allá del beneficio de la conectividad a escala metropolitana. Tal es el caso, a estas alturas emblemático, del Nudo Estoril, donde finalmente el MOP debió generar una solución que en términos de diseño urbano, incluidos criterios visuales-estéticos y funcionales, es un aporte al paisaje urbano y genera valor, al punto que podría proyectarse un aumento de los precios del suelo alrededor de un nudo de conectividad sumado a una imagen y equipamiento de alta calidad.

Creo que estos temas, desprendidos de la contingencia electoral, no son menores y afectan los paradigmas operativos del desarrollo urbano en Chile. La pregunta es ¿Qué es un mecanismo exitoso?

Por el alto impacto económico, social y político de las intervenciones efectivas en la ciudad, la concentración del poder se ve acompañada del riesgo de que haya una agenda propia detrás de la autoridad. Esto conlleva que la operatividad de las decisiones que de ella emanan pueda pasar a ser un fin en si mismo. Un proyecto exitoso para esta agenda sería un designio fácilmente ejecutado, lo que se contrapone a una escala de valores en la que el fin es la calidad de la ciudad – y el gobierno y gestión un medio para conseguirla. En este sentido sería preferible contar con la mayor cantidad de actores para evitar la concentración efectiva de poder y visiones.

Por el contrario, el caso de las Políticas de Vivienda parecería demostrar una cierta porosidad de los mecanismos establecidos por la política pública, en la medida que se presenta como suficientemente flexible como para que quepa una participación efectiva por parte de nuevos actores; por ejemplo, en el caso de las EGIS, desde empresas hasta ONGs, municipios e incluso universidades (Elemental-UC).

Volviendo a lo primero, la imposición de una autoridad sobre otra en un contexto donde la concentración del poder permite que hayan enfrentamientos sectoriales polarizados por agendas propias que no necesariamente tienen correspondencia con la calidad de la ciudad – el “éxito” del MOP por sobre el MINVU, por ejemplo – agrava el problema de la poca complementariedad intersectorial. Frente a esto hay que señalar que la imposición de un actor, dado lo rígido y cerrado del núcleo decisional en casos como el MOP, podría implicar la imposición de visiones técnico-ideológicas únicas sobre la ciudad. Desde la crisis del urbanismo científico hace ya varias décadas, la ciudad ya no parecería resistir análisis estáticos que naturalicen cierta condición urbana, o visiones tecnocráticas en detrimento de un proyecto de ciudad que en es en definitiva un proyecto político. Esto se contrapone al hecho de que las operaciones más importantes en la gestión metropolitana en Santiago estén realizadas directamente por tres ministerios presidenciales (MOP, MTT, MINVU), lo que otorga una gran verticalidad a nivel de la conceptualización de los problemas y soluciones, y lo mismo a nivel operativo.