Columna – Los retos de infraestructura

(El Mercurio.04/08/2009)

Por Felipe Morandé

Hace unos días, la prensa consignaba una noticia estimulante para nuestro país: “Chile lidera la región en ranking de facilitación del comercio del Foro Económico Mundial”. De hecho, según el estudio, ocupamos en 2009 el lugar 19 entre 121 países, mejor que la posición 27 que logramos el año pasado. Sin embargo, escarbando un poco más en la noticia, aparecen los matices.

En efecto, el avance se debió principalmente a un cambio de metodología que incorporó este año el valor promedio de las tarifas, y que valoró que no existan aranceles específicos. Esto provocó que en el criterio “acceso al mercado” pasáramos del lugar 40 en 2008 al 3 este año. Sin embargo, Chile pierde terreno en todos los restantes criterios del ranking , especialmente en “ambiente de negocios”, en el que retrocedemos 17 lugares.

Pero también bajó en atributos más directamente vinculados a la productividad, como administración de fronteras e infraestructura (falta de conectividad vial conectada a los puertos y aeropuertos o costos de logística). En este último atributo ocupamos un poco honroso lugar 43.En realidad, la inversión en infraestructura de uso público tuvo un gran salto en la década pasada, época en que el presupuesto del Ministerio de Obras Públicas se triplicó y la inversión total se multiplicó por cuatro, gracias al aporte del sector privado a través del sistema de concesiones. Este último siguió incrementándose a comienzos del nuevo milenio, mientras el gasto directo del

Estado se estancaba. Hacia el año 2005, la inversión total en esta infraestructura alcanzó el 1,8% del PIB, y más del 60% era aportado por el sector privado. Pero si bien se ha avanzado mucho, el indicador apuntado por el Foro Económico Mundial nos indica que aún queda mucho por hacer.

En vista de los déficits que aún permanecen en diversas formas de infraestructura de uso público, es una lástima que el impulso de la industria de las concesiones privadas haya decaído. Después de haberse materializado más de US$ 10.000 millones desde 1994 a la fecha por esta vía, los montos invertidos comenzaron a caer en picada desde 2005. En parte, esto se debió a que ya se habían realizado las obras más voluminosas y evidentes (carreteras interurbanas y urbanas), pero también porque la visión estratégica de las autoridades se modificó, privilegiándose a partir de entonces una vez más el financiamiento público (más abundante a raíz de la bonanza del cobre) y cuestionándose el mecanismo de concesiones por aparentes problemas de transparencia y costo de las obras. Como resultado, hacia 2007 la inversión total en obras públicas había caído en 27% respecto de 2004, y la inversión por concesiones era apenas un cuarto de la inversión total. El número de proyectos licitados ha sido reducido y tampoco se ha avanzado en la solución de temas cruciales para la industria, tales como la factura única para las concesiones urbanas y el mejoramiento de estándar de las concesiones vigentes. En el curso del presente año, la inversión materializada por empresas concesionarias al primer trimestre alcanzó apenas US$ 53 millones.

En el marco de los Grupos Tantauco, los expertos convocados para pensar en políticas públicas orientadas a la infraestructura de uso público justamente concluyeron que los mecanismos de asociación público-privada (concesiones) son una herramienta eficaz para recuperar los niveles de inversión de mediados de la década y acercarse a una cifra cercana al 2,5% del PIB, monto similar al invertido en Australia, Nueva Zelandia e Irlanda.
Pero no sólo eso. También para mejorar la gestión tanto de la infraestructura existente como de la inversión en nuevos proyectos. Para esto, se plantea que el

MOP debiera seguir algunos principios orientadores básicos.
En primer término, los proyectos deben ser hechos preferentemente por el sector privado mediante el mecanismo de concesiones. Esto incluye proyectos de mantención de largo plazo de infraestructura ya existente -o por construirse- financiada con fondos fiscales.

Segundo, el marco legal y regulatorio debe ser estable, transparente, considerar una adecuada distribución de riesgos entre el Estado y los inversionistas, y asegurar estándares de calidad crecientes. En este sentido, el proyecto de ley aprobado en la Cámara de Diputados y que reformula algunos aspectos esenciales de la industria, como el mecanismo de resolución de conflictos, la caducidad de las concesiones y otros, está bien inspirado, pero agrega varios pasos burocráticos y desnivela los riesgos en contra de los inversionistas privados, por lo que, de no mejorarse, podría encarecer las concesiones y espantar el interés de aquellos inversionistas, hoy día muy involucrados en grandes proyectos de obras públicas en EE.UU., Europa y otros países emergentes que ofrecen condiciones de negocio muy atractivas.

Tercero, la institucionalidad debe adecuarse a los desafíos del sector (estructura y funcionamiento de los diferentes ministerios, especialmente el MOP, Vivienda y Transportes, y coordinación entre ellos y el Ministerio de Hacienda).

Cuarto, la participación del sector público (como socio, garante u operador) se justificaría ante imperfecciones importantes de mercado y en la construcción de obras en que el uso del mecanismo de concesiones sea poco práctico o engorroso (por ejemplo, obras pequeñas o encargadas por el FNDR).
Quinto, el Estado debe contar con mecanismos efectivos de monitoreo y control de las concesiones, medidas claras de desempeño y voluntad de hacerlas cumplir. Una superintendencia de obras públicas, independiente del MOP y que supervise tanto las obras concesionadas como las construidas con fondos públicos, puede ser una forma de solución. Finalmente, el Estado debe privilegiar su rol de planeamiento de la infraestructura, potenciando la dirección correspondiente del MOP y eventualmente dándole un rango superior o de liderazgo en la coordinación con unidades similares de los ministerios de Transportes y de Vivienda y Urbanismo.