Descentralización y estrategia territorial: el contraejemplo del PRMS

Imagen por Ignacio Muñoz Vicuña

Escrito por: Matías Garretón. Arquitecto, Doctorante en Urbanismo y Planificación, Universidad París Est.

El intenso debate generado por el nuevo intento de modificación del Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS-100) revela una necesidad insatisfecha desde hace demasiado tiempo, la de dotar a Chile de un mejor sistema de gestión territorial. Desgraciadamente, la discusión se ha centrado en temas técnicos y a excepción de algunas intervenciones certeras y aisladas (ver columna de Lake Sagaris), se olvida que la participación ciudadana y la voluntad política a largo plazo son los elementos esenciales de todo proyecto de territorio. En un mundo que evoluciona acelerada e impredeciblemente, ningún análisis es capaz de predecir ni de guiarnos hacia el futuro que ambicionamos. El único modo de avanzar es fijar un horizonte consensuado de desarrollo y prepararse a un trabajo de largo aliento, coherente y estratégico.

El caso del Gran Santiago nos ofrece excelentes contraejemplos de estos dos principios. Una incoherencia evidente es hacer grandes inversiones en transporte público en el centro de la ciudad mientras se promueve la construcción en periferia, sobre todo cuando ahí se concentra la vivienda social. Así, la población que más lo necesita tendrá enormes dificultades para desplazarse a un costo razonable. Y aceptar la tendencia al despoblamiento de las comunas centrales como algo inevitable y que exige desarrollar las periferias es un enorme error estratégico. Hoy en día las ciudades son los grandes motores de la innovación y el crecimiento económico (ver Global Metro Monitor). Al pensamiento anacrónico de que motorización, autopistas y dispersión urbana son sinónimos de desarrollo1, se ha impuesto la evidencia de que la competitividad metropolitana está estrechamente relacionada con la intensidad de intercambios sociales, económicos y culturales que ocurren principalmente en las zonas céntricas2.

Con esto no abogo por la densificación a ultranza ya que evidentemente es necesario organizar el crecimiento de las periferias. Pero esa no debiera ser la prioridad ni mucho menos el único objetivo de un instrumento planificador de esta magnitud. Entre los argumentos movilizados para aprobarlo, se menciona un estudio de Atisba, que mediante análisis satelital concluye un inminente agotamiento del suelo disponible dentro del límite urbano. Pero esto no considera los espacios subutilizados en comunas pericentrales (ver carta de Ricardo Abuauad y columna de Patricio Herman). Otro estudio de la misma consultora, del que poco se ha hablado (ver noticia), muestra que las comunas centrales han ganado cantidades importantes de población, lo que contradice uno de los principales fundamentos técnicos del PRMS-100. Lo anterior demuestra la fragilidad de los argumentos técnicos y sobre todo su incapacidad fundamental para definir el mejor camino a seguir.

El territorio, entendido como un espacio social, geográfico y económico, dotado de instrumentos que permiten la movilización de sus habitantes en torno a objetivos comunes3, tiene un rol fundamental en la elaboración de una estrategia de desarrollo. Sin embargo, éstas pueden ser divergentes entre los diferentes niveles administrativos, por lo que cada uno debiera estar adecuadamente representado en un proceso de negociación que logre un buen compromiso entre esta diversidad de intereses.

William Alonso, uno de los más importantes economistas urbanos del siglo XX, propuso el siguiente análisis para comprender las diferencias de objetivos entre distintos estamentos4  (y figura a continuación): si consideramos distintos tamaños de población de una ciudad, encontramos relaciones variables entre costos promedio (CP), como congestión y polución, y beneficios productivos (PP). Para una comuna, lo más conveniente sería lograr una configuración que minimice el costo promedio de funcionamiento (Co-Co’). Como las industrias y basurales pueden estar en otros sectores y los residentes pueden desplazarse al trabajo, un alcalde ganará más votos mejorando la calidad ambiental de sus barrios. Pero el Estado tiene otras prioridades, para él es más importante que la ciudad produzca al máximo de su capacidad y así maximizar el aporte a la economía nacional. Esto se representa por el área “Cm-Pm” (diferencia acumulada entre costo y producción marginales) y se logra en un nivel donde los costos por habitante (Es-Es’) son muy elevados y el beneficio promedio (Es’-Es’’) es bastante bajo. La relación óptima entre costos (Re-Re’) y beneficios (Re’-Re’’) por habitante podría corresponder al objetivo de un gobierno regional, obligado a mantener un equilibrio entre calidad ambiental y productividad, ya que sería imposible o absurdo trasladar toda la basura y los empleos a otra región. Esta explicación es excesivamente simple, y por ejemplo el Estado no puede ignorar totalmente la calidad ambiental, pero permite ilustrar bien las tendencias dominantes a cada nivel.

Considerando una administración territorial organizada en estos tres niveles, en Chile las regiones no tienen la capacidad de ejercer adecuadamente su rol equilibrador, de coherencia entre políticas públicas y de planificación estratégica. Actualmente tenemos un sistema centralizado en el que la acción territorial del Estado representa tres cuartas partes de la inversión pública y se ejerce principalmente a través de secretarías regionales ministeriales (SEREMIS), que siguen lógicas sectoriales y que no se complementan adecuadamente. Ya mencionamos el caso de la descoordinación de políticas de transporte y vivienda, pero podríamos mencionar también el fomento del empleo, educación, salud, etc. Las Comunas tienen responsabilidades enormes, como la gestión de la educación, de la salud y del espacio públicos, pero capacidades tremendamente desiguales, técnicas y de presupuesto, por lo que sólo las más ricas del país pueden cumplir adecuadamente su rol. En las grandes ciudades, los municipios son funcionalmente dependientes, pero algunos acumulan privilegios mientras otros cargan con los costos ambientales y sociales del crecimiento económico. El Ministerio del Interior, a través de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE), cumple un importante rol de redistribución entre comunas, a través del Fondo Común Municipal (FCM) y del Fondo de Desarrollo Regional (FNDR). Pero aunque los montos transferidos a través de estos instrumentos son importantes (cerca de 1,2 billones de pesos), éstos no alcanzan a paliar las fuertes diferencias intermunicipales5.

El Gobierno Regional (GORE), compuesto por el Intendente y el Consejo Regional (CORE) debería cumplir una función de coordinación de políticas públicas dentro de su territorio, pero su influencia real es muy limitada. Teóricamente, el Intendente tiene autoridad compartida sobre los SEREMIS, pero en la práctica éstos obedecen al Ministro correspondiente, como se aprecia claramente en la implementación independiente de las políticas mencionadas. Y en su calidad de representante del Presidente de la República, generalmente se ciñe a políticas definidas a nivel nacional aunque esto implique enfrentarse a la población de su región, como ocurre actualmente en Magallanes. El CORE tiene un rol consultivo secundario, sin derecho a iniciativa y su poder se ejerce principalmente a través de la aprobación de presupuestos, distribución de fondos y el veto a proyectos, como ocurrió con el rechazo del PRMS-100 en Junio 2010.

Y sumado a lo anterior, la carencia más perjudicial para el desarrollo territorial a largo plazo es la falta de legitimidad democrática del Gobierno Regional, particularmente en cuanto a la designación del Intendente. Pese a las reformas hechas desde el retorno a la democracia, en Chile el nivel regional todavía funciona según una lógica impuesta por el gobierno militar, que facilita la ejecución local de las decisiones tomadas a nivel central, pero que no permite adaptarlas a la voluntad ciudadana. Una reciente Reforma Constitucional ha instaurado la elección directa del CORE, pero ésta no será efectiva hasta aprobarse la Ley Orgánica respectiva, sin fecha prevista. En este mismo proceso legislativo se descartó la del Intendente, incluida en el proyecto original. Cabe preguntarse por qué se nos priva de una autoridad electa evidentemente necesaria y reclamada desde hace años por la ciudadanía, al punto que un 72% de los consultados en la Encuesta Nacional Bicentenario, realizada por la Pontificia Universidad Católica y Adimark, se manifiesta a favor de la elección de las autoridades regionales por voto directo.

En resumen, la implementación de políticas sectoriales estructurantes a través de ministerios centralizados, la fragmentación y la desigualdad de servicios básicos a nivel comunal y la incapacidad del nivel regional para coordinar estas acciones, constituyen un sistema de gestión territorial que sufre simultáneamente de falta de coherencia espacial e intersectorial, el que difícilmente será eficiente. Además, se afirma que la planificación debe realizarse siguiendo criterios técnicos, siendo que una estrategia de desarrollo territorial debe ser ante todo un proceso intersectorial de movilización social, sostenido en un tiempo largo por la voluntad colectiva de sus habitantes y cuyo objetivo haya sido democráticamente definido.

El GORE podría cumplir un rol verdaderamente estratégico si se avanza en tres direcciones. En primer lugar, asignándole más competencias en cuanto a planificación territorial y políticas de bienestar, con primacía sobre los SEREMIS correspondientes y una capacidad real de integración de las políticas de vivienda, transporte, empleo y salud. Segundo, transfiriéndole los recursos necesarios para cumplir estas funciones y condicionando su inversión a criterios explícitamente redistributivos, para permitir la nivelación de la calidad de vida en las comunas más desfavorecidas. Tercero, otorgándole legitimidad democrática mediante la elección por voto directo del Intendente y los Consejeros, para garantizar un acercamiento de la gestión regional a las necesidades específicas de sus habitantes y para estabilizar la voluntad política del GORE en torno a una estrategia de desarrollo a largo plazo.

En este sentido, sería beneficioso desfasar los ciclos electorales del Presidente y de los Intendentes. Cuando interactúan dos niveles de acción pública, con poderes equilibrados, un proyecto estratégico territorial puede ser una herramienta de concertación y de estabilización de la voluntad política6, siendo una hoja de ruta que no puede ser fácilmente descartada por la autoridad de turno. Esto resuelve el problema recurrente de que acciones emprendidas en el ciclo anterior son interrumpidas por un mero cálculo electoral antes que alcancen a dar sus frutos.

Aclaro que no defiendo aquí la instauración de un régimen federalista como el de Brasil, Argentina, EEUU o Alemania, sino más bien de un sistema descentralizado como el de Francia, Dinamarca, Perú o Bolivia, donde los gobiernos regionales tienen una relativa independencia ejecutiva, con una autoridad y asambleas elegidas por voto directo. En otras palabras, no creo necesario otorgar autonomía judicial, legislativa ni fiscal a las regiones, sino darles más capacidad ejecutiva y presupuestaria en materias de interés local. Es cierto que la devolución de poderes a autoridades locales no es espontánea y que puede parecer inconveniente a un gobierno central consolidado, al que no le atrae la idea de verse obligado a negociar con sub-territorios fortalecidos. Por eso este tipo de reformas tienen que gestarse desde una demanda local y es pertinente plantearlas en el contexto actual de empoderamiento ciudadano y de necesidad de recuperación de la representatividad política.

Con esto se juega un proceso central para la profundización de la democracia: el acercamiento de la acción pública a la ciudadanía sin agregar capas burocráticas adicionales, la creación de instancias de participación ciudadana y la descentralización efectiva que necesita un país tan diverso como el nuestro7. Además, un gobierno regional reforzado y representativo de la voluntad de sus ciudadanos tendría una capacidad estratégica decisiva, con el interés y los recursos necesarios para definir horizontes de desarrollo consensuados, ambiciosos y a largo plazo.

Si algo debemos aprender de los países que nos han precedido en el camino del desarrollo es que la gestión territorial participativa, coherente y estratégica es fundamental para el bienestar colectivo. Es hora de perfeccionar la administración de nuestras regiones y de exigir las herramientas que nos permitan actuar como ciudadanos a favor de un Chile más solidario, justo y eficiente.

Referencias:

Columna basada en: Garreton, M. (En publicación). “Chile y desarrollo: el desafío de la gestión estratégica del territorio.”  Link a artículo en revisión

1. Echeñique, M. (2006), “El crecimiento y desarrollo de las ciudades”, en Santiago. Dónde estamos y hacia dónde vamos, Ed: Alexander Galetovic, CEP. [↩]
2. Krugman, P. (1997 ), “Development, Geography and Economic Theory”,  MIT press. Florida, R. (2002), “The rise of the Creative Class”, Basic Books.Veltz, P. (2004). “The resurgent city”. Leverhulme International Symposium, London School of Economics. Key Note Adress. [↩]
3. Bourdin, A. (2000), “La Question locale”, Presses universitaires de France. Lussault, M. (2007), “L’Homme spatial : La construction sociale de l’espace humain”, Seuil. [↩]
4. Alonso, W. (1971), “The economics of urban size”, Papers of the Regional Science Association. [↩]
5. Orellana , A. (2009). “La gobernabilidad metropolitana de Santiago: la dispar relación de poder de los municipios”, EURE. [↩]
6. Behar, D., Estebe, P., Vanier, M. (2009), “Mécano territorial : de l’ordre territorial à l’efficacité interterritoriale”, Pouvoirs locaux. [↩]
7. Mardones, R. (2008), “Descentralización: Una Definición y Una Evaluación de la Agenda Legislativa Chilena”, EURE. [↩]