El papel de las áreas industriales: Criterios y estrategias de gestión del territorio

Por Guillermo Tella y Laila Robledo

Ante la demanda creciente de espacios para el desarrollo de actividades productivas, muchos municipios del país alientan la creación y ampliación de parques industriales. Sin embargo, la compatibilidad entre las lógicas empresariales y las locales municipales constituyen importantes dificultades a afrontar. En esta línea, los parques industriales constituyeron una de las principales respuestas ofrecidas en términos de economías de aglomeración. En este marco, se presentan a continuación diferentes tipologías de gestión de parques y de agrupamientos industriales: características, virtudes y desventajas de cada tipología, para una mejor toma de decisiones.

El fuerte crecimiento de la actividad industrial de la última década estimuló la demanda de espacios para la radicación de industrias e indujo a muchos municipios a planificar la reactivación fabril. Según el Ministerio de Industria de la Nación, existen en el país 280 parques industriales, mayoritariamente financiados con fondos públicos, y otros 59 se encuentran en proceso de conformación. En la última década se registró un importante aumento de la cantidad de empresas instaladas en parques industriales, de los cuales el 90% corresponden a empresas pequeñas y medianas.

En este sentido, puede notarse como rasgo positivo, que la instalación de parques industriales propicia la dotación de infraestructura en zonas donde antes no existían. A su vez, los beneficios a largo plazo que implica las instalación de parques industriales se encuentran íntimamente ligados a la capacidad de los municipios de desarrollar e implementar distintos tipos de herramientas de gestión, a su capacidad de negociación y a la voluntad política para la ejecutarlas. Ahora bien, existen diferentes experiencias de gestión asociada impulsada por los municipios: 1) parques industriales; 2) clusters y ecoparques; y 3) sectores planificados. Veamos entonces sus rasgos distintivos y algunos casos de aplicación.

La gestión de parques industriales

Los parques industriales constituyen un tipo de espacio productivo común, diferenciado del tejido urbano en el que se insertan. Cuentan con infraestructura y servicios compartidos, son planificados y gestionados en forma unitaria y están destinados en exclusividad al uso industrial. El objetivo de esta modalidad de gestión es la generación de economías de escala para ofertar espacios y servicios específicamente adaptados a las necesidades de las industrias, minimizando las fricciones y conflictos territoriales con otras funciones urbanas.

Estrictamente, según la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI), el parque industrial es un terreno urbanizado y subdividido en parcelas, conforme a un plan general, dotado de carreteras, medios de transporte y servicios públicos, que cuenta o no con fábricas construidas (por adelantado), que a veces tiene servicios e instalaciones comunes y a veces no, y que está destinado al uso de una comunidad de industriales.

En términos de promoción, los gobiernos municipales tienden a concebir parques para captar inversiones y generar empleo dentro de los límites de sus territorios, y en su localización se advierte una tendencia de concentración en rutas próximas al corredor del Mercosur, para garantizar una buena inserción regional. Para su creación y posterior gestión, los parques industriales requieren de la intervención de un grupo promotor y desarrollador, y pueden adquirir carácter oficial, privado o mixto:

● Parques Industriales Oficiales: son originados por iniciativas de los gobiernos provinciales y/o municipales.

● Parques Industriales Privados: son originados por iniciativas particulares, incluyendo modalidades cooperativas.

● Parques Industriales Mixtos: son originados a partir de iniciativas articuladas entre sectores públicos y privados.

Al respecto, Federico Fritzche sostiene que: a) un contexto metropolitano que evite la competencia intermunicipal para la radicación de empresas; b) una articulación de acuerdo a lógicas territoriales estratégicas, tales como los corredores productivos; c) tener en cuenta las particularidades productivas y los actores existentes en las ciudades; d) crear un nuevo tipo de gestión conformada por el Estado, las cámaras empresariales y los sindicatos, e) y lograr intervenir y regular los distintos tipos de emplazamientos industriales dentro el territorio.

Sin embargo, sola la instalación de Parques Industriales no significa necesariamente la creación de empleo o de desarrollo local. El éxito de algunos parques industriales no implica que cada municipio deba tener el suyo ni le asegura al municipio la adquisición de un perfil productivo. Otro de los problemas en la gestión de los parques industriales radica en la imposibilidad de lograr efectos multiplicadores, y que esto se debe a la propia lógica de funcionamiento y de localización de los parques, que no siempre tienen en cuenta las posibles articulaciones con el resto de los actores, tanto en términos de encadenamientos productivos, como de cooperación, regulación y planificación.

La gestión de clusters y ecoparques

Los clusters y ecoparques definen un modelo de gestión de agrupamientos industriales que, por su disposición, potencian las economías regionales, incrementan su poder de negociación y fomentan la interacción entre actores. Un cluster puede definirse como un conjunto de empresas pertenecientes a diversos sectores, ubicadas en una zona geográfica delimitada e interrelacionadas con núcleos dinámicos del sector industrial, formando un sistema interactivo en torno a mercados, tecnologías y capitales productivos.

En este sentido, el sistema de industrial de un cluster se encuentra definido por su funcionalidad. De este modo, se plantea que el sistema industrial se define a partir de varios tipos de relaciones entre los actores/firmas que lo integran, incluyendo relaciones de compra-venta, competencia y cooperación, así como la circulación de información, experiencias y conocimiento a través de canales formales e informales.

Uno de los principales factores que afectan a las condiciones de calidad de vida de las ciudades es la presencia de muchas de las infraestructuras industriales. La contaminación del ambiente, la congestión de tránsito, el deterioro de las calzadas y problemas sociales asociados al desempleo son algunos de los efectos que se evidencian. En respuesta a ello nacen los ecoparques o parques industriales sostenibles, que conforman una comunidad de empresas que cooperan asociativamente a favor de la mejora de las condiciones sociales y ambientales de su entorno.

Este concepto está basado en las directrices de la ecología industrial, que promueve la creación de industrias ecoeficientes o ecoindustrias. Articuladas entre sí y en colaboración con la administración local, generan un modelo de actividad sostenible: comparten bases de datos, recursos humanos, tratamiento de residuos, provisión de energía, etc., para optimizar resultados, incrementar competitividad y reducir impactos ambientales.

Si bien este tipo de parques en el país se encuentra aún en una etapa temprana, ha venido tomando importancia creciente con el desarrollo de proyectos innovadores, tal como los parques ecovirtuales, donde la concentración geográfica no resulta ser un factor imprescindible sino que, por el contrario, constituye una oportunidad para que más empresas puedan articularse a la distancia con el flujo de recursos. Las ventajas de los clusters y ecoparques son más que convincentes, se trata de una forma de gestión en la que prevalece la cooperación y la articulación de los encadenamientos productivos.

La gestión de sectores planificados

Los denominados “Sectores Industriales Planificados” son impulsados principalmente desde la iniciativa pública y pueden implementarse desde la gestión oficial o combinada. Se concentran dentro de un perímetro delimitado a tal fin -dentro del tejido abierto de la ciudad-, garantizando la favorable articulación de la propia actividad industrial con los restantes usos del suelo. Y a su vez cuentan con infraestructuras y equipamientos que permiten optimizar la radicación y ordenar su distribución territorial.

Esta forma de agrupamiento resulta una herramienta óptima para fomentar el asociativismo empresarial y el apoyo a las pequeñas y medianas empresas, de cara a las mejoras de sus procesos de producción, a la incorporación de valor, a la reducción de costos de infraestructura y servicios, y al incremento de las fuentes de trabajo. Sólo en la provincia de Buenos Aires existen 61 agrupamientos industriales de este tipo, que concentran a 1600 pequeñas empresas y generan 42 mil puestos de trabajo.

Al respecto, el Dr. Horacio Bozzano, Coordinador del Programa “Lugar Innova” y Miembro de la Red Latinoamericana “Territorios Posibles”, sostiene que los instrumentos de política industrial deben orientarse claramente hacia la consolidación de las fortalezas “intra-firmas” y hacia los eslabonamientos de pequeñas empresas locales, más que a generar oportunidades emergentes para las grandes empresas del Mercosur. De este modo se evitaría una caer en una “pseudo-atractividad” territorial.

Los desafíos a afrontar

A partir de lo expuesto, queda en evidencia que la planificación de aglomeraciones industriales (parques, áreas y zonas) sin articulación ni acciones coordinadas entre los gobiernos locales y con el nivel provincial, pierde eficiencia y competitividad. Dado que los procesos económicos no reconocen límites jurisdiccionales para su despliegue, resulta necesario entonces pensar en políticas de desarrollo industrial que no partan del planeamiento físico del territorio (parques industriales, edificios para incubadoras, etc.) como única posibilidad de atraer inversiones al ámbito local.

En este sentido, la promoción de aglomeraciones industriales planificadas en toda la extensión territorial de la región sin distinción de funciones entre sí, fomentaría la competencia entre municipios por un mismo mercado de empresa. Ante la ausencia de políticas industriales metropolitanas articuladas, se debe tender a la mejora de la competitividad sistémica de la región en su conjunto. De manera que los desafíos que deben afrontar a futuro de los agrupamientos industriales son:

● Promover la instalación, ampliación o modernización de industrias con una radicación ordenada y en armonía con el ambiente.

● Alentar la capacitación de recursos humanos y el crecimiento del empleo local mediante acciones comunes coordinadas.

● Fortalecer los mecanismos de comunicación entre actores de modo de consolidar el encadenamiento productivo regional.

● Integrar las formas tradicionales de gestión con las nuevas, de carácter asociativo, dentro de un sistema coherente y dinámico.

Para el Dr. Horacio Bozzano suele omitirse la territorialidad en la elaboración de una política industrial. Con lo cual, debe generarse una política territorial para la industria que se articule con el perfil dominante de cada región. Esta política debe encontrar las espacialidades más ventajosas para cada territorio en reestructuración. Esto implica el apoyo a aquel microempresariado que no acarrea conflictos con el barrio donde se instala, en lo relativo a la oferta de espacio para la expansión de sus procesos productivos. De modo que, para una buena gestión de las áreas industriales, se propone:

● Construir fuertes liderazgos que motiven a las diferentes empresas a la conformación de relaciones asociativas de mutua cooperación.

● Crear alianzas estratégicas con centros de innovación y desarrollo, con la finalidad de proporcionar capacitación a operarios, técnicos y funcionarios.

● Identificar las líneas de inversión a potenciar en cada agrupamiento en función de los grados de desarrollo y de trayectoria registrados.

● Generar espacios de articulación entre empresarios y funcionarios, así como jornadas de puertas abiertas para la articulación con la comunidad.

● Promover el acceso conjunto a políticas de estímulo, tales como: exenciones fiscales, créditos blandos, obra pública, previsiones ambientales.

● Diseñar estrategias que permitan una adecuada integración de los parques industriales con tecnologías de punta y el desarrollo sostenible.

● Exigir continuidad efectiva en las reglas de juego, seguridad jurídica en el otorgamiento de permisos y certidumbres en la propiedad de la tierra.

● Desarrollar un sistema de gerenciamiento integral para su posicionamiento competitivo y el mantenimiento permanente de la infraestructura interna.

● Aprovechar las ventajas comparativas que suponen la proximidad a las cuencas de empleo con niveles de calificación medios y altos existentes.

● Articular con el gobierno local el atractivo territorial para la localización industrial y garantías en el cumplimiento de las disposiciones ambientales.

También debe considerarse la posibilidad de profundizar la experiencia de incubadoras de microempresas, para los casos de empresarios con dificultades de espacio para la realización de procesos productivos dentro de su propiedad. Finalmente, debe impulsarse la concreción de parques industriales en aquellos municipios con mayor trayectoria productiva, aprovechando las ventajas comparativas que suponen la proximidad a cuencas de empleo existentes.

En consecuencia, para gestionar áreas industriales se requiere del diseño de estrategias que promuevan el desarrollo local y mejoras en términos de cantidad y calidad de empleo a partir de una serie de acciones que no sólo se encuentren planteadas en términos de las economías de aglomeración, y de mayores condiciones de competitividad sino, fundamentalmente, de mecanismos asociativos que fomenten la interacción articulada entre actores públicos y privados.

(*) Versión adaptada de trabajo publicado en Buenos Aires, Revista Mercado y Empresas para Servicios Públicos Nro. 64 (octubre 2011), IC Argentina, pp. 38-47.