El gerenciamiento de ciudades

Por Guillermo Tella y Laila Robledo

Las áreas metropolitanas son unidades complejas de funcionamiento, cuya dimensión y escala superan largamente los límites administrativos municipales. Constituyen formas cada vez más sofisticadas de articulación del territorio y conforman un espacio territorial e institucional privilegiado para la construcción de nuevas relaciones de gobernabilidad urbana. Con lo cual, ante la necesidad de emprender acciones coordinadas e integradas, se caracterizan a continuación las diferentes tipologías de gerenciamiento para una más eficiente toma de decisiones.

El ordenamiento territorial, el transporte público, el tratamiento de residuos, el saneamiento de cuencas, el manejo de costas, el desarrollo económico, las prestaciones de salud y educación, la dotación de infraestructura, entre tantos otros temas, exceden largamente las competencias de gestión de un municipio e involucran a niveles de orden superior, de carácter metropolitano.

En América Latina varias ciudades han superado los tradicionales límites municipales: comprenden varios municipios con administraciones y recursos diferentes y, por lo tanto, necesidades y objetivos distintos en los que la gestión metropolitana constituye un espacio privilegiado para la construcción de nuevas relaciones de gobernabilidad urbana.

La existencia de una multiplicidad de jurisdicciones en el espacio metropolitano, no coordinadas o insuficientemente coordinadas, sumada a una atomización de autoridades estatales de diversos niveles de gobierno (agencias, entes, organismos, empresas de servicios públicos, entes de control), representa para Daniel Sabsay -Presidente del Consejo de Administración de Fundación Ambiente y Recursos Naturales- uno de los elementos más conflictivos para la gobernabilidad de dichos territorios.

Se hace necesario, entonces, generar consensos políticos que contemplen y actúen sobre las áreas metropolitanas, reconociendo su continuidad funcional, económica, social y cultural. Jordi Borja -Director del Master en Gestión Urbana de la Universidad Politécnica de Catalunya- prefiere hablar de ciudades metropolitanas más que de áreas metropolitanas. Para él, la ciudad metropolitana es una realidad política plurimunicipal que es tremendamente desigual. Y que, por lo tanto, la gestión debe emprender políticas territorialmente integradoras y redistributivas.

La experiencia comparada nos muestra diversas modalidades desarrolladas para gobernar y administrar estos espacios. Dada esta diversidad de modelos de gestión y regionalización, se presentan tipologías de gestión metropolitana a partir de sus cualidades constitutivas: 1) Gestión por regionalización autonómica; 2) Gestión por acuerdos programáticos; y 3) Gestión por actuación disociada.

La regionalización autonómica

Este tipo de gerenciamiento se desarrolla predominantemente en varios países europeos y es replicado con variaciones en América Latina y Asia. En la mayor parte de los casos, las regiones autonómicas se establecen a partir de una sanción legislativa y, una vez constituidas como entes territoriales, están en capacidad de gobernarse por autoridades propias, administrar sus recursos naturales y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de nuevas responsabilidades. Si bien no poseen el carácter de soberanas (como los estados federados), disponen de una importante autonomía política.

Pero este tipo de regionalización no es susceptible de aplicar en Argentina, dado que la organización gubernamental distingue tres ámbitos territoriales: uno nacional, a cargo del gobierno federal, y otros dos parciales: uno regional, a cargo de gobiernos provinciales y otro local, a cargo de gobiernos municipales.

Para Pedro Del Piero -Presidente de Fundación Metropolitana-, el federalismo como componente de gobernabilidad es el principal responsable de la fragmentación gubernamental. El federalismo -explica- jerarquiza los niveles de competencias y jurisdicciones y descarta la posibilidad de contar con un gobierno metropolitano con competencias de gestión, con poder de policía, con capacidad de recursos públicos y de resolución de conflictos.

Desde 1994, momento en que se sanciona la nueva constitución nacional, existe una alternativa institucional para la creación de regiones (no autonómicas) que posibilitan la recuperación por parte de la entidad regional, de un conjunto de competencias que anteriormente estaban en manos del gobierno federal. Al respecto, Pedro Del Piero señala que, conforme a su Artículo 124, las regiones no pueden celebrar tratados parciales de carácter político, y que por lo tanto es posible crear regiones, aunque no revistan características de gobierno metropolitano.

Esto marca un verdadero salto cualitativo respecto de otras experiencias, donde la conformación de agencias o comisiones de coordinación, tropezaba con la falta de poder frente a organismos con verdadera capacidad para concertar intereses o movilizar recursos. Sin embargo, Alfredo Garay sostiene que en general se trata de instancias declamatorias, sin capacidad de acción efectiva, ya que los temas sobre los que se debe actuar suponen una altísima cuota de voluntad política que no siempre prima.

Por esta razón propone la creación de Autoridades o Agencias metropolitanas intermedias, como las fundaciones, que tengan capacidad para contratar obras y para desarrollarlas a través de terceros, que cuenten con herramientas que le permitan ejercer el poder de policía, con instrumentos de gestión para realizar intervenciones urbanísticas de diferentes escalas o en la operación de servicios regionales. La eficacia de la cooperación metropolitana por convenios resulta clave para una mayor gobernabilidad.

Los acuerdos programáticos

Las áreas metropolitanas son ámbitos complejos y políticamente fragmentados, se superponen en ellas las competencias municipales, las intervenciones estatales y los intereses de los sectores económicos. Sin embargo, es posible reconocer una serie de acuerdos programáticos, de acciones comunes de concertación, que apuntan a sortear dichas limitaciones.

En esa línea, Norberto Iglesias -Director Ejecutivo del Instituto de Estudios Urbanos del Colegio de Arquitectos de la Provincia de Buenos Aires-, destaca que los municipios alegan tener razones para resistirse a ceder algunas competencias. Sostiene que, en definitiva, es una cuestión de reparto de recursos, de costos y beneficios, y que es necesario generar instancias superadoras y que incorporen una fuerte decisión política, destinada a articular supra-municipalmente algunas temáticas que atraviesan las realidades territoriales.

Artemio Abba -Director del Observatorio de la Institucionalidad Metropolitana de Buenos Aires- identifica tres niveles de complejidad interjurisdiccional, y sostiene que para cada uno existen distintos grados de formalidad: Programas Provinciales, Planes Estratégicos, Cooperación Intermunicipal. En todos ellos detecta una realidad signada por cierta situación de orfandad institucional.

Sostiene que se debe apuntar a una institucionalidad metropolitana que se ajuste mejor al modelo de organización federal argentina. Y para ello propone la conformación de un Parlamento Metropolitano. Al respecto, Alfredo Garay plantea ciertas desconfianzas en la construcción de grandes colectivos parlamentarios o de grandes entes metropolitanos.

Y agrega que la tendencia a mantener al Estado Nacional como un socio indispensable para la conformación de una entidad regional está asumida en representación de funciones que ya no le competen. La provisión de agua, la coordinación del transporte y el manejo ambiental son temas de competencia provincial y que pueden ser delegadas por decisión de las provincias a un ámbito regional.

La actuación disociada

El modelo de gerenciamiento por actuación disociada desarrolla instancias de coordinación de tipo funcional, regidas por criterios de corto plazo. En estos casos, se establecen mecanismos o instituciones para la prestación de servicios o funciones específicas en territorios especialmente definidos para el supuesto que se trate. Esta solución se ha adoptado en situaciones de disolución de gobiernos metropolitanos, como es el caso de Londres o Barcelona.

Sobre este aspecto, Norberto Iglesias sostiene que en la mayoría de los casos, los temas metropolitanos se incorporan en la agenda cuando se produce una situación de crisis. Las crisis se transforman entonces en oportunidades para impulsar la decisión política. La falta de circulación de monedas, por ejemplo, incentivó en la Región Metropolitana de Buenos Aires que se acelere la implementación de la tarjeta “SUBE”, un sistema prepago para viajes en transporte público.

Sin embargo, Alfredo Garay considera que incluir una agenda de gestión metropolitana guiada a partir de pactos sucesivos puede contribuir a una eficiente gestión de las metrópolis. Para Garay, la gestión sobre las metrópolis puede ordenarse en base a las cuestiones relacionadas con el desarrollo, las relacionadas con el crecimiento de la población y aquellas vinculadas con el ambiente. Y propone la conformación de una Agencia Metropolitana, responsable de funciones de planificación, gestión, coordinación y promoción.

Una actuación metropolitana más integrada deberá surgir -aporta Garay- de una fuerte voluntad política -que se contraponga la tendencia al desmembramiento sectorial- y de la adopción de pactos y compromisos de cooperación, basados en acuerdos estratégicos. Si bien muchas de las experiencias de gestión metropolitana son positivas, no son replicables en otros contextos.

Para Jordi Borja es difícil encontrar, a nivel mundial, entes de gobierno democráticos eficientes. Para él, estos no logran cohesionar suficientemente el territorio por la resistencia de los aparatos políticos existentes, interesados en mantener una proliferación confusa de organismos que facilita la preservación del poder local adquirido. En definitiva, el éxito de las diferentes modalidades de gestión radica en la existencia de una fuerte decisión política. Es necesario producir un salto cualitativo en la visión de cada uno de los municipios y éstos deben comprender que a veces “se pierde” para ganar.

Principales desafíos para una gestión

Más allá de sus particularidades, las áreas metropolitanas expresan problemas recurrentes y, como tales, requieren de estrategias de innovación constante. Desde esa perspectiva, las buenas prácticas de gestión proporcionan una clara visión del desarrollo físico de las ciudades, a través de proyectos concretos e innovadores que involucran a la ciudadanía y que generan un impacto positivo sobre su calidad de vida.

Además de las cuestiones referidas a temas de transporte y de tratamiento de residuos, se debe incorporar en agenda el manejo de las áreas verdes metropolitanas. Las municipalidades enfrentan grandes retos para implantar proyectos de manejo de áreas verdes en situaciones de rápido crecimiento urbano, donde la capacidad de brindar apoyo técnico, legal e institucional adecuado puede ser deficiente.

Por su parte, Pedro del Piero sostiene el componente fundamental de toda gestión metropolitana es la gobernalidad. Destaca la importancia del componente político en el territorio y, en particular, la construcción y ejercicio del poder político. La forma de distribución de las competencias territoriales en el país obliga a las partes a cooperar, si bien muchas veces deben enfrentarse un proceso de construcción condicionada por especulaciones políticas o conveniencias sectoriales beneficiadas por la fragmentación.

En este escenario es que Pedro del Piero propone construir governanza, es decir, operar desde el desafío de lograr que un conjunto disperso y conflictivo de actores se convierta en un sujeto colectivo dotado de reflexividad y capacidad de acción estratégica, en la que la institucionalidad es una herramienta que permite procesar acuerdos y conflictos con un amplio grado de eficacia.

El problema de la gestión local en regiones metropolitanas no se resuelve con la mera sanción de leyes ni con la creación de un organismo, sino que debe ser consecuencia de un proceso de definición que respete la naturaleza de los municipios involucrados y que establezca claramente las cuestiones que van a ser “gobernadas” en función de lo metropolitano. Para tal gestión, el desafío fundamental consiste en crear un espacio de articulación entre la planificación territorial al nivel nacional y la planificación de los espacios locales (generalmente representados por los municipios).

Respecto de la administración, la organización de una institucionalidad flexible resulta esencial para coordinar acciones que incorporen visiones, discusiones y prácticas de los distintos actores. Y, desde el punto de vista de la inversión, el desafío es doble: recuperar el papel estratégico de la inversión pública y profundizar las formas de asociación público/privada.

Este escenario implica articular con actores urbanos de poderes y saberes desiguales, una cuestión que se acentúa en las grandes ciudades. Y, también, manejar las ineludibles contradicciones que existen entre los intereses públicos y privados, locales y metropolitanos, nacionales y transnacionales. Finalmente, requiere la construcción de identidades metropolitanas y de nuevas instituciones y organismos para la gestión de los procesos metropolitanos, respetando las particularidades y derechos locales, y contribuyendo a la descentralización del Estado.

Ante un territorio políticamente complejo y espacialmente fragmentado, es necesario diseñar respuestas institucionales que enfrente diferentes desafíos: la prestación de servicios comunes, la coordinación y ejecución de políticas públicas, la planificación del uso del suelo, la promoción de la calidad de vida, la superación de los desequilibrios regionales. En consecuencia, más allá del tipo de gerenciamiento a adoptar, deberán plantearse objetivos claros respecto del futuro crecimiento deseado, con una fuerte voluntad política para alcanzar un escenario donde todos ganen.

Versión adaptada del trabajo “Áreas Metropolitanas. La necesidad de coordinar políticas. Fortalezas y debilidades de diferentes políticas”. En: Buenos Aires, Mercado y Empresas para Servicios Públicos 63, IC Argentina, 2011.