El Subsuelo, una oportunidad para la construcción de ciudad
Por Francisca Ward
Las ciudades se han ido desarrollando y la necesidad de espacio ha sido constante y creciente. Las estrategias urbanas empleadas para sostener el crecimiento y multiplicar la superficie útil han sido dos, en primer lugar el aumento del limite urbano, y en segundo lugar la densificación de los lugares céntricos de la ciudad.Sin embargo, este último se enfrentaría con centros urbanos protegidos, con fuerte condiciones patrimoniales que dificultarían su transformación. Por lo tanto, reconocer el estrato del subsuelo es una nueva alternativa de crecimiento.
El proceso de utilización del subsuelo ha sido lento. Hace algunos años, las limitantes para la construcción del subsuelo correspondían al desarrollo tecnológico. Hoy, la situación es distinta, siendo su mayor barrera el orden normativo, lo que ha desacelerado la inversión, pudiendo ser de gran aporte para la ciudad.
La legislación chilena aún tiene indefiniciones respecto a la propiedad del subsuelo. La propiedad es considerada en nuestro ordenamiento jurídico como el más amplio y completo señorío que se puede tener sobre una cosa. No existe otro derecho que confiere a un titular tal cantidad de facultades sobre una cosa como el dominio. Este derecho subjetivo se encuentra garantizado en la Constitución Política y es reconocido con sus facultades en el Código Civil y en diversos cuerpos legales y reglamentarios. Sin embargo, no está completamente zanjada la discusión sobre la extensión de este dominio, según Pilar Giménez “algunas teorías sostienen que el dominio del subsuelo se debilita a medida que nos alejamos en vertical hacia abajo, aunque no hay precisión matemática de esto. Otras, señalan que la extensión del derecho se mide por su fin”[i]. Es decir, el dueño no podría impedir la ocupación del subsuelo a una profundidad tal que en realidad no afecte los usos que el dará a este recurso.
La división vertical de la propiedad se hace necesaria en la medida que queremos sacarle valor a la propiedad, y como afirma Robert Gillmore “la utilización del espacio aéreo y el subsuelo representan fronteras indispensables para el más conveniente provecho de la propiedad inmobiliaria”[i]. En la medida en que se pueda hacer una separación de la propiedad en sentido vertical, se podrá atribuir a distintos titulares la propiedad del subsuelo y de la superficie, ampliando de esta manera las posibilidades de generar nuevos proyectos para la ciudad. Aparte de la copropiedad inmobiliaria no existe norma que permita considerar al subsuelo como una especie o cuerpo distinta a la superficie que lo cubre, de modo de poder ejercer respecto de éste las facultades de uso, goce y disposición de manera independiente.
A pesar de esto, nada ha impedido el uso de estas otras dimensiones de la propiedad, ya que se han cedido a través de concesiones, en donde los órganos del Estado han acordado con los particulares respecto de bienes públicos, especialmente tratándose de estacionamientos y locales comerciales; y a través de la contratación privada, mediante el contrato de arriendo (ej: Clínica Alemana al Club Deportivo Manquehue para la construcción de estacionamientos).
Por otro lado, y alejándonos del orden normativo, existen otras aristas que han desincentivado el desarrollo de proyectos de subsuelo por parte del sector privado, como es la falta de coordinación institucional en la intervención del subsuelo; además de los tiempos de tramitación y la incertidumbre respecto a los requisitos y condiciones exigidas por la autoridad.
Incentivos para la inversión del subsuelo.
Pilar Gimenez propone en su artículo “Incentivos para el uso del Subsuelo” algunos puntos que dan luces sobre posibles mecanismos que incentivarían la inversión en el subsuelo. Entre ellos la transacción del espacio público, en donde el desarrollador privado podría hacer una cesión voluntaria de dominio privado a nivel de suelo, el cual pasaría a la categoría de BNUP. A cambio, la municipalidad entregaría al privado, en propiedad, parte del subsuelo público ubicado en el entorno del edificio. Para asegurar el interés del sector privado y la construcción de obras de calidad resulta fundamental que el inversionista sea propietario del suelo que entrega la Municipalidad. Una concesión también podría funcionar pero sólo si plantea plazos y condiciones favorables para la inversión inmobiliaria.
Una herramienta legal existente en Chile que podría adecuarse para permitir este tipo de transacciones es la Ley Nº19.865 de Financiamiento Urbano Compartido, la cual incentivó proyectos como: la construcción de la nueva Plaza de la Justicia del Palacio de Tribunales; Boulevard y estacionamientos Plaza Ñuñoa; y el proyecto de subsuelo en la comuna de Ñuñoa. En este último, aparece la oportunidad de enterrar el mall, evitando que estas megaestructuras transformen el entorno inmediato y dificulten la convivencia con la trama urbana existente. Como resultado de su inserción en el subsuelo, se libera la superficie y el espacio urbano, lo que permite su retorno al peatón, siendo esto un aporte a la comunidad y a su entorno.
Sin embargo, este proyecto ha sido un claro ejemplo de las fallas que existen a nivel institucional. Las trabas legales existentes y la lenta tramitación burocrática han demorado y dificultando el proceso, arriesgando la gran oportunidad que presenta este proyecto para la ciudad.
Subsuelo en Ñuñoa
Subsuelo en Ñuñoa
Un segundo punto es el de seccionales del subsuelo de iniciativa pública o privada. Los usos del subsuelo debiesen estar normados y regulados en los planes reguladores comunales, de esta forma se podrían desarrollar seccionales de subsuelo público en algún área determinada, en la cual se identifiquen áreas de inversión. Y por último zonas de desarrollo urbano condicionado. Los desarrolladores privados podrán acceder a cambios en las normas urbanísticas, tales como: mayor densidad, constructibilidad, altura, ocupación de suelo, nuevos usos permitidos o reducción en la subdivisión predial. En compensación, los proyectos deberán concretar al interior del predio, en el espacio público diversas obras u obligaciones.
Este mecanismo, que básicamente plantea la internalización de externalidades de los proyectos derivados de una mayor densidad, podría ampliarse de tal forma de incorporar el uso del subsuelo público.
Llama la atención que en la mayoría de las veces el desarrollo de la infraestructura subterránea no cuente con proyectos de desarrollo urbano, es más, la plusvalía de un sistema como metro es aprovechada para el surgimiento de productos inmobiliarios, pero su influencia no se establece en el marco de la planificación urbana. El mundo subterráneo es un recurso valioso a la hora de resolver problemas de localización y rigidez urbana.
Por lo tanto, para poder lograr un uso más intensivo del subsuelo es necesario cambios en la normativa especialmente aquellas que actúan como barrera. Además se requiere urgentemente de una coordinación institucional y simplificar los procesos de tramitación de los proyectos en el subsuelo, los cuales presentan grandes ventajas comparativas para la ciudad. En definitiva, se requiere de una ley más flexible, que permita la subdivisión predial tridimensional, y así permitir que las facultades y potencialidades de ciertos lugares puedan ser aprovechados por proyectos urbanos que beneficien a la sociedad.
El futuro aprovechamiento del subsuelo urbano, constituye un aporte muy valioso para el debate ciudadano, el cual debiese ser integrado en el PRMS 100.
[i] GILLMORE, R: “Régimen Jurídico del Subsuelo, nuevos desafíos”. Santiago Subterra, nuevas lógicas y roles para el subsuelo. Santiago, Junio 2009. Pag.26
[i] GIMÉNEZ, Pilar: “Incentivos a la ocupación de subsuelo”. Santiago Subterra, nuevas lógicas y roles para el subsuelo. Santiago, Junio 2009. Pag.40-41.
