Miradas sobre San Pablo: El desafío de reconstruir el orden urbanístico

Por Dr. Arq. Guillermo Tella, Doctor en Urbanismo y Lic. Alejandra Potocko, Licenciada en Urbanismo

La ciudad de San Pablo ha incorporado herramientas y criterios urbanísticos emergentes de la ley nacional conocida como “Estatuto de las Ciudades”. Su utilización radica en considerar que la propiedad debe cumplir una función social y en considerar por separado el derecho de la propiedad del derecho de construir. Asimismo, la ciudad establece en su plan director los lineamientos de desarrollo y de gestión, y define usos e intensidades, y señala un mínimo de capacidad constructiva. Esta metrópolis, con 20 millones de habitantes, posee un déficit habitacional de más de 400 mil unidades, exigiendo una producción de viviendas en gran escala y a precios de costo.

En este marco, lanzó tiempo atrás el nuevo Plan Director Estratégico con el propósito de comenzar a repensar y a recalificar algunos barrios y distritos, demarcando áreas en zonas centrales donde solo se pueden implantar conjuntos de viviendas para baja renta: a) ZEIS (Zonas Especiales de Interés Social), con menos impuestos y restricciones a la iniciativa privada; b) HIS (Habitação de Interesse Social), con 50 m2 y un dormitorio, y c) HMP (Habitação para o Mercado Popular), con 70 m2 y dos dormitorios, ambos con financiamiento de un banco público.

La reconstrucción del orden urbanístico

En la ciudad de San Pablo la normativa urbanística se apoya en un nuevo paradigma que privilegia la ciudad real, aceptando en ella la presencia permanente del conflicto y tomando la gestión cotidiana como punto de partida. Este nuevo paradigma parte del planteamiento de que la ciudad se produce por una multiplicidad de agentes que deben tener su acción concertada, generando un pacto que corresponda al interés público de la ciudad. Presupone una revisión permanente para ajustes o adecuaciones, que mantenga un seguimiento de la dinámica de la producción y reproducción de la ciudad.

En ese marco, el Estatuto de la Ciudad responde de forma propositiva a este desafío de reconstrucción del orden urbanístico bajo nuevos principios, con nuevos métodos, concepciones y herramientas, sentando nuevas bases jurídico-políticas en el uso del suelo y en el control del desarrollo urbano, especialmente al adoptar el principio según el cual el derecho a la propiedad se encuentra sujeto a su función social, la que se define a través de legislación municipal.

El nuevo concepto de ley de usos aparece como complemento a otras reglas ya establecidas como, por ejemplo, la de densificación a partir del coeficiente básico. Propone establecer condiciones necesarias y suficientes para garantizar la coexistencia entre actividades diversificadas, sin comprometer el ambiente natural y construido y las condiciones de circulación de la ciudad. La posibilidad de instalación de cada uso se da fundamentalmente por la infraestructura viaria instalada, que constituye uno de los elementos estructuradores del espacio urbano, y por la convivencia de cada uso con los demás, especialmente con el uso residencial.

La simplificación con relación a la legislación tradicional, se logra por la reducción del universo de usos sujetos a control, con la introducción del concepto de usos incómodos, o sea que pasa a existir un listado de usos no generadores de incomodidad que pueden instalarse libremente en la ciudad.

Se divide al municipio en dos macrozonas complementarias: una de Protección Ambiental y otra de Estructuración y Cualificación Urbana. La primera, es la porción del territorio donde la instalación del uso residencial y del desarrollo de cualquier actividad urbana queda supeditada a las necesidades de preservar, conservar o recuperar el ambiente natural; la segunda, es donde se instala el uso residencial o desarrollo subordinado a las exigencias de los elementos urbanos estructuradores.

Regulación de la capacidad constructiva

Las características morfológicas promovidas se establecen de acuerdo al coeficiente de aprovechamiento básico y la implementación del “suelo creado”. Esto podría realizarse a partir de una drástica reducción de las capacidades constructivas en todos los predios de la ciudad y asignando las áreas excedentarias por un procedimiento licitatorio, en el cual la capacidad constructiva fuera adquirida en función de un pago efectuado a la ciudad (destinado a un fondo urbanístico, de protección patrimonial, ambiental o social, o para la construcción de vivienda social) o por el pago de obras necesarias para la renovación y la equidad urbana.

Se trata de una forma del mecanismo conocido como Transferencia de Capacidad Constructiva, donde el excedente de edificabilidad resulta una atribución del Estado que puede ser otorgado con los criterios que este considere adecuados para asegurar la calidad urbana y el derecho a la ciudad.

En términos de incentivos de ocupación del suelo, aparecen varios instrumentos a destacar. Uno de ellos es el impuesto progresivo a la tierra y/o a edificios vacantes para las Zonas Especiales de Desarrollo Prioritario, que son aquellos sectores o inmuebles que, estando vacantes o subutilizados y en cumplimiento de las funciones sociales de la propiedad urbana, deben ser objeto de reparcelamiento y destinados a algún tipo de ocupación.

De esta forma, este instrumento afectará a las parcelas baldías como a las que poseen edificación derruida o paralizada, pudiendo el municipio establecer plazos para urbanizar y/o edificar. En forma articulada se aplica una sobretasa o impuesto que contribuya a cohibir el uso especulativo del suelo urbano, es decir, sin finalidad tributaria.

Esto permite distribuir de manera justa los costos y beneficios de las inversiones públicas, estableciendo el límite entre derecho de la propiedad del suelo y el derecho a construir. Y permite también controlar la extensión indefinida de la ciudad, tender a un modelo de ciudad compacta e incentiva la ocupación de terrenos no construidos o subutilizados.

La transferencia de potencial constructivo es uno de los instrumentos normativos más importantes. Sus impactos se traducen tanto en términos morfológicos como en las posibilidades de intervención del Estado en el mercado del suelo. Las variantes en las que puede establecerse la transferencia son suelo creado y transferencia del derecho de construcción, el coeficiente de aprovechamiento básico, y la concesión onerosa del derecho de construir.

La transferencia del derecho de construcción

La creación de nuevo suelo urbano apunta a permitir una mayor capacidad constructiva en algunos predios, contra pago de una cuantía de dinero, a ser utilizada para fines previamente establecidos. Con ello se logra constituir un fondo destinado a programas que de otra forma el gobierno local no podría financiar. El objetivo de la transferencia del derecho de construir es el de liberar áreas donde el plan urbano proyecta realizar algún programa social (áreas verdes, equipamiento, etc.) o reconocer las cargas urbanísticas que pesan sobre determinados inmuebles (por ejemplo, aquellos edificios privados protegidos por su carácter patrimonial).

El coeficiente de aprovechamiento básico representa el derecho de construir igual para todos, en todo el territorio urbano, buscando la viabilidad de implementación del “suelo creado”. Este coeficiente de aprovechamiento básico será establecido de forma concertada, de tal forma que servirá para acomodar la mayor parte de la producción de las edificaciones de la ciudad.

Por otro lado, la posibilidad de construir por encima del coeficiente básico se denomina “concesión de otorgamiento oneroso del derecho de construir o suelo creado”, que el poder público vende a los interesados. Introduce la separación conceptual entre derecho de propiedad y el derecho de construir. Para que esa venta ocurra se establecen “reservas de área adicional” (cantidades totales de metros cuadrados para vender) diferenciados, por zonas de la ciudad y por usos, de acuerdo con la intención de ocupación reflejada en la política urbana: grandes reservas para zonas donde se pretende intensificar el uso y la ocupación y reservas reducidas en zonas donde la intención es la inversa.

Los recursos originados de la venta del suelo creado podrían formar un fondo específico de urbanización, sin vínculo con los recursos presupuestarios, con gestión paritaria entre el poder público y sociedad civil, para viabilizar proyectos estratégicos concertados. En áreas donde haya la intención de estimular la producción de determinados usos, como por ejemplo las viviendas de interés social, se podrá prever por ley la exención del pago del suelo creado (por ejemplo en las zonas especiales de interés social de áreas urbanas desocupadas).

En síntesis, el propietario de un inmueble sobre el cual pesa un interés público de preservación, sea desde un punto de vista ambiental o desde un punto de vista de patrimonio histórico, cultural, paisajístico y arquitectónico, puede utilizar en otro inmueble o vender, la diferencia entre el área construida del inmueble preservado y el total de área construida atribuida al terreno por el coeficiente de aprovechamiento básico, de conformidad con la legislación existente. La transferencia solamente será permitida si el propietario participa de algún programa de preservación elaborado en conjunto con el poder público o elaborado por el privado y aprobado por el ente técnico responsable.

El respeto a las tipicidades locales

De manera que, ante el desafío de reconstruir el orden urbanístico de San Pablo, se demarcan áreas en zonas centrales para implantar conjuntos de viviendas para baja renta. Se apoya en un nuevo paradigma que privilegia la ciudad real, aceptando en ella la presencia permanente del conflicto y tomando la gestión cotidiana como punto de partida.

La aplicación del “Estatuto de la Ciudad” proporciona nuevos principios y herramientas para un nuevo paradigma jurídico-político, postulando la función social de la propiedad. La ley de usos aparece como complemento a otras reglas ya establecidas y establece dos macrozonas complementarias, como referencia espacial para el uso y la ocupación del suelo en la ciudad.

Mediante la implementación del “suelo creado”, se promueve la distribución de usos e intensificación del aprovechamiento del suelo de forma equilibrada en relación a la infraestructura, a los transportes, y al medio ambiente, de modo de evitar su ociosidad o sobrecarga, optimizar los investimentos colectivos y estimular la recualificación de inmuebles y barrios protegidos.

Asimismo, se propone la estimulación de cesiones de terreno para el desarrollo de la agricultura urbana como forma de combatir la exclusión social. Al respecto, se pone especial énfasis en aquellos terrenos públicos o privados que se encuentran abandonados o subutilizados. Y se propone el desarrollo de urbanizaciones consorciadas como forma de cooperación entre el poder público y la iniciativa privada, buscando la promoción de inversiones urbanas en áreas no provistas de infraestructura sobre las cuales pesa una presión de ocupación.

Con un menú de herramientas de este tipo, San Pablo busca reequilibrar su territorio, incrementar la producción de viviendas de interés social y proteger los intereses de la población más pobre que vive en “tugurios” y parcelaciones irregulares. Finalmente, asegura el tratamiento legal y urbanístico específico para realidades diferenciadas, garantizando la recuperación de áreas de vivienda en condiciones precarias y respetando las tipicidades locales.