La pugna por las tasas de embarque que tiene en suspenso la relicitación del aeropuerto de Santiago
Por Azucena González y Claudia Ramírez, El Mercurio. (29/12/13)
El MOP dice que con el nuevo modelo “todos ganan”, que es más eficiente y asegura mejor gestión:
El ministerio trabaja a toda máquina en las bases para relicitar Arturo Merino Benítez. Pero el esquema que baraja no gustó a la DGAC ni menos a las aerolíneas. El punto de la discordia es cómo en el nuevo modelo se reparten los ingresos que deja la tasa de embarque, que hoy percibe íntegramente el organismo encargado de la seguridad aeroportuaria. Las partes han tenido acercamientos para buscar soluciones.
Se acerca el verano y, como siempre, el aeropuerto de Santiago, el principal terminal internacional de Chile, se transforma en el foco de las miradas debido al aumento de viajeros que se avecina con la temporada de vacaciones.
Pero, en esta ocasión, el terminal Arturo Merino Benítez (AMB) está acaparando otro interés, mucho más soterrado y cuyos protagonistas son el Ministerio de Obras Públicas (MOP), la Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC), la Dirección de Presupuestos (Dipres) y las aerolíneas: la relicitación del aeropuerto, para que a partir de 2015 este quede en manos de un nuevo concesionario.
Entre las partes se desató un desacuerdo sobre las bases de esta licitación, que están hoy en elaboración en el MOP. ¿El punto de desencuentro? El modelo de negocios y, en particular, la forma de distribuir los ingresos que hoy capta la DGAC por concepto tasa de embarque, el cobro por pasaje que para vuelos internacionales hoy está en US$ 30.
Una de las labores primordiales de la DGAC es la seguridad aeroportuaria (ver recuadro), y la tasa de embarque es su principal fuente de ingresos: representa el 70% de los recursos que el organismo recauda. En 2012 sumaron $92.837 millones.
El dilema surgió cuando el MOP, en las bases que desarrolla, consideró otro modelo al actual: la tasa de embarque ya no llegaría directamente a la DGAC, sino que bajo otro mecanismo pasaría, al menos en una proporción, al nuevo y futuro concesionario. El actual concesionario (SCL) no recibe ningún porcentaje de esta tasa.
Este nuevo modelo desató las aprensiones de la propia DGAC, pero también de las aerolíneas, que invocan la labor redistributiva que ejecuta la DGAC que, con estos recursos, financia a otros terminales.
El tema llegará al Presidente de la República, pues la Asociación Nacional de Funcionarios de la DGAC le entregará una carta en la que manifiestan su preocupación por el nuevo modelo de licitación que, aseguran, “tiende a hipotecar los recursos de la DGAC en materia de desarrollo de las personas y de las inversiones que tienen que ver con nuevas tecnologías y de equipamiento técnico”, dice José Pérez, presidente de la Asociación Nacional de Funcionarios de la DGAC.
El modelo del MOP
El diagnóstico al interior del MOP es que con el actual sistema el aeropuerto funciona como un puzzle mal armado, con incentivos no bien puestos para dar el mejor servicio. En el fondo, que se requiere ordenar funciones.
El modelo que trabaja el ministerio es generar un esquema en que se agruparían las tres grandes fuentes de ingresos del aeropuerto: comerciales, estacionamientos y tasa de embarque. Quien ofrezca quedarse con la menor proporción de dichos ingresos totales y, por ende, dejar el mayor porcentaje para el Estado, se adjudicará la licitación.
“El modelo de negocios busca atraer a operadores de categoría mundial. Con este sistema todos ganan, porque mientras más eficiente y mejor gestión entregue el concesionario, mayores van a ser los recursos también para el Estado y la DGAC”, explica el subsecretario del MOP, Lucas Palacios, quien, por tratarse de un proceso en desarrollo se excusa de abordar mayores detalles del mismo.
Sin embargo, dicen otras fuentes, a la DGAC se le sacarían funciones -que se entregarían al concesionario-, que corresponden a labores en tierra que no tienen que ver con la seguridad, que es el área de competencia de la DGAC. Por ejemplo, algunas labores en las cintas transportadoras de maletas y counters .
Un conocedor del trabajo del MOP explica que esta cartera ideó este mecanismo, para ordenar funciones y para alinear intereses: al hacer que los interesados en adjudicarse la concesión oferten por los menores ingresos, se pone el incentivo en que el ganador sea eficiente en su gestión y que busque hacer crecer la torta general de ingresos con un buen servicio. Así se beneficia al Estado y la propia DGAC, que también serían los destinatarios de la otra parte de ese pozo total. Y esto en un contexto, además, de creciente aumento de ingresos globales, por el aumento de la demanda proyectada.
Para llegar a este esquema, el MOP se asesoró con el experto internacional en transporte aéreo, Andy Ricover, consultor argentino del Banco Mundial, quien es un especialista en transporte aéreo, con experiencia en más de 57 países, consultor habitual de gobiernos, operadores de aeropuertos, compañías aéreas, consorcios de licitación, en el mercado de la aviación. A su vez, siguieron el modelo que hoy opera en aeropuertos como Houston, París, Londres o Frankfurt.
Habla la DGAC
Sin embargo, Lorenzo Sepúlveda, director de seguridad Operacional de la DGAC, es reticente frente a que el concesionario sea el que reciba los dineros. “¿Se imagina que un concesionario de Santiago reciba toda la plata que genera el aeropuerto y que él va a invertir en el aeropuerto en Punta Arenas o en Arica?”, inquiere (ver recuadro entrevista).
Si se consideran gastos versus ingresos, el único aeropuerto que se autofinancia es el de Santiago, todo el resto recibe este “subsidio” de parte de la DGAC. Es por este motivo que Sepúlveda asegura que sea cual sea el esquema de licitación que finalmente se adopte para Santiago, la DGAC deberá recibir los dineros que corresponden para estos pagos. Y no solo el dinero para financiar al resto de los aeropuertos concesionados, sino también la plata para cubrir los gastos operacionales como la iluminación de pistas para que aterricen los aviones, el corte del pasto aledaño y la pintura de las pistas, la torre de control, los carros electrógenos, entre otros ítems que hoy son financiados por la DGAC con sus ingresos.
Las aerolíneas también discrepan del nuevo modelo por varias razones. Cuestionan que se quiera privar a la entidad de su principal fuente de ingresos, dada esta labor redistributiva que ejerce.
“La DGAC es un ejemplo a nivel mundial, un verdadero modelo de autoridad aeronáutica. Solo Santiago y, en menor medida, Iquique se financian con los derechos de embarque, pero no así el resto de la red aeroportuaria, primaria, secundaria y pequeños aeródromos. Sacrificar los ingresos de la DGAC constituye un serio riesgo a que ello incida en todo el sistema en su conjunto”, dice Ítalo Guerinoni, presidente de la Asociación Chilena de Líneas Aéreas (Achila).
Y plantea sus reparos en el mecanismo de asignación de los recursos.
“No es efectivo que la DGAC haga y deshaga con sus recursos, sin ningún control. Pero sí es cierto que tiene un mayor grado de autonomía, y que en función a criterios técnicos, propone cómo invertir sus recursos. Si eso cambiara, y la DGAC tuviera que ponerse a la fila con todos los servicios públicos para que el Ministerio de Hacienda le libere recursos, quedaría a merced de los criterios de distribución de fondos que pueden no ser estrictamente técnicos ni los más acertados”, dice Guerinoni. Y agrega la incertidumbre que, en su opinión, habría en torno al mecanismo de reajuste de las tasas de embarque.
“La OACI (Organización de Aviación Civil Internacional) estima recomendable que el producto de la gestión de un aeropuerto se reinvierta en el mismo sistema aeroportuario y no en las necesidades generales de la Nación. Y en Chile, precisamente, se da esta saludable reinversión. ¿Por qué, entonces, cambiarlo?”, cuestiona Guerinoni.
“Las tasas son el pago por un servicio específico que otorga el Estado en cuanto a la seguridad del vuelo y dentro del aeropuerto. Esa tasa necesariamente, estimo yo, debe administrarla la autoridad aeronáutica. Porque en caso contrario, si lo administra otro ente, tiene que ir al erario de la nación y lo distribuye el Ministerio de Hacienda. Y eso lo hace absolutamente engorroso”, agrega el abogado Tito Lorenzo Muñoz, presidente del Instituto Chileno de Derecho Aeronáutico y Espacial (IDAE), corporación que agrupa a abogados aeronáuticos, tanto de organismos del Estado (JAC, FACH, DGAC) como del sector privado y de los pilotos de líneas aéreas.
En PAL también son contrarios al cambio. “Creemos que la DGAC tiene toda la imparcialidad e idoneidad necesarias para recolectar estos dineros y hacer los cobros respectivos”, dicen en esta compañía ligada a la familia Musiet.
Pero fuentes asesoras del MOP desestiman estas aprensiones.
Dicen que no hay ningún interés en debilitar a la DGAC y aseguran que esta tendrá los recursos suficientes para todas sus funciones a nivel nacional. “Los ingresos que van a percibir van a ser los suficientes que requieren”, explican.
Pero estiman que la recaudación de la DGAC crece más rápido que sus necesidades de gasto -dicen que con el 64% de los ingresos por concepto de tasa de embarque que le aporta Santiago le alcanza para operar en todo el país-, y será creciente esta tendencia de tener ingresos superiores. Incluso manejan una proyección en que al 2016 sus ingresos versus gastos le arrojarán una holgura de unos $30 mil millones.
Asimismo, fuentes relacionadas al MOP descartan de plano que el nuevo modelo implique un mecanismo más engorroso de financiamiento, porque tal como ocurre ahora, es la Dipres la que autoriza los gastos a la DGAC, por lo que en eso, dicen, no hay cambio. Para 2013 tiene gastos aprobados por $167.179 millones.
Vías de acuerdo
Fuentes cercanas a la Dipres explican que el MOP trabajó este nuevo modelo prácticamente en solitario, sin participación de la DGAC. El modelo no habría sido bien evaluado por Presupuestos, básicamente por un problema de contabilidad fiscal y porque no fue bien visto que el concesionario recaudara y luego traspasara a la DGAC.
En Achila también cuestionan el cambio desde el punto de vista jurídico, pues dicen que se requeriría un cambio legal del estatuto orgánico de la DGAC, que hoy regula estos derechos de embarque.
En todo caso, las fuentes de la Dipres reconocen que en las últimas semanas ha habido acercamientos. Plantean que técnicamente la tasa la seguiría cobrando la DGAC, los ingresos comerciales, el concesionario, y luego se haría un proceso de distribución de ingresos.
El subsecretario del MOP no detalla en qué están estas negociaciones, pero sí plantea que trabaja para lograr un acuerdo sensato y beneficioso para todos.
“Hemos observado un avance importante en las últimas semanas con la DGAC, toda vez que se ha comprendido que el modelo de negocio de la relicitación del aeropuerto beneficia a todos los involucrados, incluyendo a la DGAC, quien cumple un rol importante en el sistema aeroportuario nacional. El modelo de negocio permite una operación más eficiente de AMB, enfocándose en el servicio a la personas y bajo las mejores prácticas internacionales. Tenemos un objetivo común, que es construir el mejor aeropuerto de Sudamérica, resguardando la seguridad de las personas”, dice Palacios.
Lorenzo Sepúlveda dice que hoy hay un grupo tripartito entre el MOP, el Ministerio de Hacienda y la DGAC que está trabajando en las bases y que espera que sean atractivas para el concesionario, pero que también permitan financiar todas las áreas que por seguridad e infraestructura se deben cubrir en todo el sistema aeroportuario chileno. Pues en definitiva, asegura, el aeropuerto de Santiago financia prácticamente a todo el sistema.
Plazos corriendo
En el ministerio no hay una fecha exacta para poder lanzar el proceso de licitación, pero aseguran que se cumplirá la meta interna de concretar el llamado durante el primer trimestre de 2014.
Pero primero debe salir el humo blanco de la fórmula final de las bases, de modo de que la DGAC dé el “mandato” al MOP para la licitación.
Un conocedor del trabajo del MOP estima que en las “próximas semanas” debería haber acuerdo, sacar las bases e ingresarlas a la Contraloría, de modo de alcanzar a hacer el llamado a licitación antes del cambio de mando.
Pero entre las aerolíneas hay preocupación por los plazos. “Como asociación nos preocupa que este tema esté retrasando la relicitación. Urge apurar los tiempos a fin de que el aeropuerto no quede saturado en los próximos años”, dicen en Achila.
“Con este sistema todos ganan, porque mientras más eficiente y mejor gestión entregue el concesionario, mayores van a ser los recursos también para el Estado y la DGAC”.
LUCAS PALACIOS
SUBSECRETARIO DE OO.PP.
“Una de las claves de la DGAC ha sido precisamente su relativa autonomía económica, la que se pretende erradicar, lo que estimamos es un error”.
ITALO GUERINONI
PRESIDENTE DE ACHILA.
“(El modelo) tiende a hipotecar los recursos de la DGAC en materia de desarrollo de las personas y de las inversiones que tienen que ver con nuevas tecnologías y de equipamiento técnico”.
JOSÉ PÉREZ
PRESIDENTE DE LA ASOCIACIÓN NACIONAL DE FUNCIONARIOS DE LA DGAC.
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US$ 30 es el precio de la tasa de embarque para pasajeros que realizan vuelos internacionales.
$133.265 mill el equivalente a cerca de US$ 250 millones fueron los ingresos de la DGAC en 2012.
Los ingresos que podría percibir el concesionario
Aunque las bases están en elaboración todavía, trascendió que el MOP trabaja en un diseño a 20 años plazo de concesión -en América Latina el promedio es de 26 años-, y en que el operador ganador deberá entregar cada cuatro años planes de inversión, lo que incluye un mecanismo que permite al Estado negociar incrementos de capacidad futuros.
Según estimaciones que se manejan reservadamente en el gobierno, en base a experiencias internacionales, el concesionario debería llevarse en torno a 35 y 40% de los ingresos totales generados, mientras que la DGAC requeriría del orden del 35% de los ingresos de Santiago para cumplir su función a nivel país, considerando que año a año el monto total de ingresos va en aumento por el crecimiento de pasajeros.
Hoy, la tasa de embarque es de US$ 30 para los vuelos internacionales en que el aeropuerto de destino está a más de 500 kilómetros de distancia. Y para vuelos internacionales que estén a menos de 500 kilómetros, la tarifa es menor. Por ejemplo, Santiago- Mendoza y Puerto Montt- Bariloche, donde la tasa de embarque equivale a US$ 12,2. Y en los nacionales, el cobro es en pesos y la tarifa varía (y hay terminales exentos de pago), según si el aeropuerto está definido como de primera, segunda o tercera categoría.
La DGAC presta diversos servicios en los aeropuertos del país relacionados con seguridad aeroportuaria (fiscalización de aviones y tripulación, revisión del equipaje de mano y del facturado, etc.); salvamento de pasajeros y extinción de incendios, y servicios de navegación aérea, que dirigen y organizan el tráfico aéreo en cielo y tierra, explica Lorenzo Sepúlveda, de la DGAC.
En las últimas semanas visitaron Chile tres importantes operadores europeos: Munich, AdP (Aeropuerto de París) y Fraport AG (Fráncfort).
