Evaluación Ambiental Estratégica ¿Estamos avanzando en instalar la dimensión ambiental en los instrumentos de planificación territorial?

Loreto Rojas Symmes, Académica Departamento de Geografía, Universidad Alberto Hurtado y Vicepresidenta de Ciudad Viva

Resulta evidente que nuestras ciudades tienen cada vez mayores problemas ambientales, éstos se observan, se perciben y para no pocas personas, se sufre cotidianamente. Las cifras del Informe del Estado del Medio Ambiente (2011) dan cuenta que en Chile más de 4.000 personas mueren prematuramente al año por enfermedades cardiopulmonares, que la población está expuesta a niveles de ruido por sobre los recomendados como seguros por la Organización Mundial de la Salud (llegando hasta 85 dBA en algunas comunas1 ), que existe una baja disponibilidad de áreas verdes por habitante, además de una clara inequidad en su distribución y, que a pesar de la creciente producción de residuos la tasa de valorización de estos aún es incipiente (del orden del 10%).

La ciudad de Santiago es parte de este complejo diagnóstico medioambiental país, una ciudad que por un lado, se considerada como una de las mejores ciudades para hacer negocios en América Latina, según el Ranking América Economía, 2012. Pero, a la vez, es una de las urbes que presenta mayor contaminación atmosférica en el Mundo, siendo relegada en otros rankings a las últimas posiciones con respecto a la calidad del medio ambiente.

Frente a estas contradicciones, no pocas veces hemos escuchado que dada las condiciones geográficas de Santiago es difícil que esta situación mejore, sin embargo, son las actividades urbanas las que mayormente generan los problemas ambientales, como así también el tipo de modelo de ciudad que hemos privilegiado, reflejo hoy de una intensa actividad inmobiliaria, una acelerada expansión urbana y un aumento de la congestión vehicular. El resultado público y evidente es el crecimiento de una urbe más allá de sus capacidades para garantizar servicios y equipamientos de calidad para las personas que la habitan.

Frente a esto, es lícito preguntarse ¿cuál es el rol de la legislación? ¿Cómo se está incorporando la dimensión ambiental en los instrumentos de planificación territorial? En un contexto en que Santiago requiere hacerse cargo de la decisión de optar por un crecimiento urbano extendido y disperso.

En el marco de esta interrogante resulta relevante hacer mención a la Ley 20.417 (2010), la cual modifica parte importante de la legislación base de nuestro país en materia ambiental. Dentro de ella un cambio central fue la incorporación de la Evaluación Ambiental Estratégica, nuevo instrumento de gestión ambiental, que surge en el marco de la necesidad de incorporar la dimensión ambiental en los instrumentos de planificación territorial.

La teoría señala que la Evaluación Ambiental Estratégica representa un avance respecto de la Evaluación de Impacto Ambiental: actúa al inicio del proceso de planificación, promueve la discusión y la participación ciudadana, pone en el centro de la discusión el tema de la sustentabilidad, instala una visión más amplia sobre las oportunidades y conflictos que enfrentan los territorios, fomenta el trabajo coordinado con otros órganos de administración del Estado. Asimismo, introduce los balances ambientales, clave para la toma de decisiones, y destaca la importancia del monitoreo y seguimiento a los compromisos que se establecen en el marco de este proceso. Sin embargo, resulta importante analizar cómo han enfrentado los municipios del Área Metropolitana de Santiago la aplicación de este nuevo instrumento.

Un estudio2 publicado este año intenta dar respuesta a este interrogante, centrado en la experiencia de los seis municipios del Área Metropolitana de Santiago, que a septiembre de 2012 habían desarrollado o estaban en proceso de ejecución de la Evaluación Ambiental Estratégica en sus planes reguladores comunales3 . El objetivo fue conocer las dificultades que han experimentado los municipios en términos prácticos, administrativos y de coordinación durante el proceso de ejecución de la Evaluación Ambiental Estratégica.

Los resultados dan cuenta de problemas de distinta naturaleza, dificultades que van desde reglas poco claras hasta falencias presupuestarias, de capacitación y de coordinación dentro y fuera del municipio. Se evidencian además vacíos a nivel de política ambiental, junto con un bajo grado de inclusión de la dimensión medioambiental en el quehacer cotidiano en general y en la planificación urbana comunal en específico.

Como problemas centrales se señalan:

• Una débil legislación en temas claves para el medio ambiente, un vacío general que dificulta el actuar específico de los municipios y que implica que diversas preguntas quedan hoy sin respuesta para los municipios a la hora de entrar en el ámbito específico de la planificación ambiental de su territorio local.

• La definición de objetivos ambientales y criterios de sustentabilidad que han debido elaborar los municipios en el marco de la Evaluación Ambiental Estratégica encuentran importantes dificultades debido a que no responden a una política medioambiental comunal, no son prioridad del alcalde y cuentan con limitaciones presupuestarias.

• La Evaluación Ambiental Estratégica ha entregado mayores tareas y responsabilidades para los municipios versus falta de información, insuficiente capacitación y recursos. En concreto, el proceso ha significado enfrentar nuevos temas y formas de hacer las cosas, pero con la misma información, recursos e insuficiente capacitación.

Lo descrito ha llevado a que los actores encargados de aplicar el proceso (generalmente asesores urbanistas) perciban que estos avances son más semánticos que prácticos. Los problemas que han enfrentado en la aplicabilidad, sumado a la poca claridad del proceso, conceden el beneficio de la duda si responden más a un ajuste de una transición natural de un nuevo instrumento, o a un desconocimiento por parte de las autoridades respecto de las necesidades que hoy demandan los municipios para ejecutar un proceso de esta naturaleza con efectividad.

Sin duda, la Evaluación Ambiental Estratégica, tiene una serie de desafíos normativos, de capacitación, financiamiento y coordinación. Pero, además, evidencia desafíos que van más allá de un instrumento en sí y de un ministerio en particular. La decisión de instalar el factor medioambiental como parte de la planificación urbana requiere de políticas claras en todas las escalas, ministerios, profesionales y recursos que efectivamente estén asociados a un cambio de esta naturaleza, pero asimismo requiere de fiscalización y evaluación de sus procesos, especialmente en una metrópolis como Santiago, que demanda hacerse cargo con urgencia del tipo de desarrollo urbano que ha privilegiado.

En términos más amplio, vale la pena hacer la reflexión respecto de cómo se están aplicando los instrumentos normativos, cuáles son los recursos asociados, la capacitación. Queda claro que no basta solo con generar leyes, marcos normativos generales que no dan luces concretas de cómo se van a materializar los objetivos propuestos.

Si se considera que la legislación dentro de una sociedad expresa lo que se considera permitido, define responsabilidades y entrega las directrices de hacia dónde y cómo avanzar, queda en evidencia la importancia que la legislación efectivamente cumpla los objetivos declarados, se haga cargo de las cifras entregadas por el Informe del Estado del Medio Ambiente y diseñe procesos realistas en concordancia con la capacidad instalada en los municipios, los presupuestos asociados y el capital humano requerido, de lo contrario, se aleja el objetivo de instalar la dimensión ambiental en los instrumentos de planificación territorial.

1. En consideración que lo tolerable por el ser humano son 55 dBA [↩]
2. ROJAS SYMMES, Loreto. Evaluación Ambiental Estratégica: una exploración temprana de su aplicación en los planes reguladores comunales. Área Metropolitana de Santiago, 2012. Persona y Sociedad [en línea]. 2013, vol. XXVII, no. 2 [citado 2013-12-24], pp. 89-111. [↩]
3. Peñalolén, Lo Barnechea, La Florida, Vitacura, San Ramón y San Miguel. [↩]