Qué hacer con las villas: Estrategias para transformar asentamientos en barrios

Por Dr. Guillermo Tella, Arquitecto y Doctor en Urbanismo y Lic. Alejandra Potocko, Licenciada en Urbanismo

Las villas de la ciudad de Buenos Aires son las áreas de mayor crecimiento poblacional. En la última década la población en villas se incrementó más de un 50%. El censo de 2010 identifica 163.587 personas allí residiendo, aunque según otras fuentes ese dato es mayor aún. La mayoría se han densificado y complejizado. Muchas se expandieron, adicionando nuevos sectores. Y otras nuevas surgieron, tal como “Playón de Chacarita”, a escasos metros de la estación Federico Lacroze, y “Rodrigo Bueno”, en Costanera Sur. En este marco, proponemos estrategias de intervención para integrarlas al tejido urbano de la ciudad.

Las “villas de emergencia” constituyen una forma de hábitat urbano que surgió en la década de 1930, aunque ya existían anteriores formas de precariedad habitacional, como los conventillos a finales del siglo XIX, luego los inquilinatos y las pensiones. Las villas crecieron considerablemente desde mediados del siglo XX, con la industrialización y urbanización acelerada de la ciudad, hasta la irrupción de las políticas de erradicación llevadas a cabo por los gobiernos de facto. Ya en los ´80, con la recuperación de la democracia, el fenómeno recobró celeridad y sufrió un crecimiento exponencial tras la crisis de 2001.

Varios aspectos definen a una villa. Se caracterizan principalmente por la irregularidad en la ocupación del suelo, tanto desde la dimensión jurídica como urbanística. Desde el punto de vista jurídico, se trata de ocupaciones de tierras que en general son fiscales y que tienen buena accesibilidad a áreas centrales. Suelen ser playones ferroviarios, bordes de río, bordes de autopistas o bajo-autopistas. Y desde la dimensión urbanística, se caracterizan por una laberíntica trama circulatoria producto de la falta de planificación en la agregación de casas y del máximo aprovechamiento del suelo, reduciendo los espacios comunes. La trama “de pasillos” dificulta el acceso a todo aquel no-residente e impide el ingreso de ambulancias, bomberos y patrulleros.

También se caracterizan por sus deficitarias condiciones habitacionales. Las casillas de las villas carecen de servicios básicos. Camiones cisterna para la provisión de agua, o el transporte público automotor no pueden más que acceder a algunos sectores periféricos. Además, las viviendas tienen críticos índices de hacinamiento, llegando a vivir en muchos casos más de tres personas por cuarto.

Finalmente, las villas representan una fractura del resto de la ciudad: en general se localizan entre barreras urbanas, como puentes, vías, zanjones o arroyos; están a veces metidas entre grandes superficies de usos industriales o logísticos. La accesibilidad suele ser deficiente y las condiciones ambientales malas. La inseguridad es máxima, pues son estas áreas también propicias para el delito.

Sus bordes simbólicos también son importantes, pues estigmatizan y consolidan la segregación social. Vivir en la villa (e incluso en un barrio próximo) es una fuente de segregación: los habitantes de villas, sin domicilio legal, tienen mayores dificultades de acceder al mercado laboral y a diferentes servicios sólo por ser “villeros”. También les condiciona en el tejido de redes sociales por fuera. En definitiva, vivir en la villa restringe las posibilidades de ser “ciudadano”.

En crecimiento y consolidación

Actualmente en la ciudad de Buenos Aires hay al menos 34 villas y asentamientos registrados. Su localización responde claramente a lógicas del mercado del suelo: áreas desvalorizadas o excluidas del mercado formal son propicias para la ocupación. De este modo, en el sur se concentra la mayor cantidad, principalmente en torno a sectores industriales, inundables, contaminados o basurales. La concentración de actividades que deprecian el ambiente y que degradan el tejido urbano ha acelerado esa tendencia. El norte, en cambio, fue históricamente un área de mercado inmobiliario más aventajado, donde fueron sistemáticamente desactivadas las ocupaciones de tierra que se produjeran. Sólo en los últimos años se consolidaron algunas, como en Palermo, Chacarita y Paternal.

A muchas villas (las más “históricas”) se las conoce por el número con que fueron designadas en el Plan de Erradicación de Villas de Emergencia de 1968. Tenemos, por ejemplo, la villa 31-31 bis en Retiro, la 1-11-14 en el Bajo Flores y la 21-24 en Barracas, que son las villas más grandes y reconocidas. Pero también están la 20 en Lugano, la 3 en Villa Soldati, la 6 en Parque Avellaneda, la 13 bis en Parque Chacabuco.

Hay otras villas y asentamientos de conformación más reciente: Rodrigo Bueno en Costanera Sur y el Playón de Chacarita, y otras tantas “micro-villas” pequeñas que no aparecen en los registros. También existen algunos NHT (Núcleos Habitacionales Transitorios), que surgieron en la ejecución del Plan de Erradicación para alojar temporalmente allí a las familias erradicadas. Pero al quedar truncada su relocalización, se terminaron conformando núcleos habitacionales precarios permanentes.

En los últimos años las villas se consolidaron con comercios, con servicios comunitarios, escuelas, actividades culturales y con espacios de deporte y recreación. Pero más significativamente su crecimiento poblacional se tradujo en procesos de densificación, con viviendas que se elevan más de cinco pisos, con estructuras edilicias muchas veces improvisadas de crítica estabilidad. Estos fenómenos dan cuenta de una intensa dinámica urbana que instaló en su interior un pujante y voraz mercado inmobiliario y especulativo.

El acceso al mercado informal

El crecimiento de villas y asentamientos informales es consecuencia directa de la dificultad que tienen grandes porciones de la población para acceder al mercado formal del suelo. La población villera, que se compone de migrantes internos, de países limítrofes y también de familias porteñas que protagonizaron abruptos descensos en sus niveles socio-económicos, encuentran dentro de las villas una alternativa habitacional que la propia ciudad formal no les puede ofrecer, a través de la compra de una casa o el alquiler de una habitación en el mercado informal.

El problema de la vivienda en las grandes ciudades está directamente vinculado al mercado formal del suelo urbano, pues implica pagar altísimos valores por metro cuadrado de vivienda construida, altos alquileres, contar con garantías y cumplir con los requisitos impuestos por los propietarios e inmobiliarias: sueldo en blanco, antigüedad laboral y una serie de exigencias no formales que cada propietario impone basado en sus propias subjetividades, incluida la nacionalidad, lugar de procedencia y la apariencia. Estas dificultades de acceso al suelo promueven el crecimiento de las villas, que se suman a otras alternativas habitacionales de similares niveles de precariedad, como casas tomadas, cuartos de hotel, pensiones e inquilinatos, por ejemplo.

Algunas experiencias a mano

Toda intervención efectiva en las villas debería de basarse en la inclusión, en la participación de la población en los procesos de urbanización y en su integración espacial con el resto de la trama urbana. Para ello, primeramente, se las deben reconocer como parte constitutiva de la ciudad. Recordemos que algunas villas llevan más de 70 años de historia y consolidación.

Sólo con una mirada inclusiva será posible lograr cambios significativos. Las numerosas políticas habitacionales que por décadas se reprodujeron bajo diferentes formatos, a través de la financiación focalizada de vivienda o aquellas basadas en construcción de conjuntos habitacionales y viviendas “llave en mano”, más que resolver la problemática integralmente, generaron nuevos guetos.

En los últimos 20 años varias experiencias se constituyeron en “buenas prácticas” a seguir, ya que han logrado mejorar las condiciones habitacionales de los sectores populares. Son las que se basan en la participación de las organizaciones intermedias y de base, y que tienen a sus habitantes como protagonistas. Estas acciones se orientaron a radicar los asentamientos, respetando las redes sociales constituidas y profundizando su sentido de pertenencia e identidad cultural.

El Programa “Favela Bairro” en Río de Janeiro, por ejemplo, ha demostrado resultados favorables. Consiste en la ejecución una serie articulada de políticas urbanas de provisión de infraestructura y servicios (cloacas, agua, pavimentación de calles, etc.), de equipamiento (escuelas, centros de salud, centros culturales), de saneamiento ambiental, políticas sociales inclusivas y habitacionales. Teniendo como antecedente esa experiencia, se diseñaron e implementaron varios programas en otros países de la región.

En Argentina en 1999 se ejecutaron los primeros proyectos del Programa “Mejoramiento de Barrios” (PROMEBA) de carácter nacional y llevado a cabo con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo. Su objetivo es mejorar las condiciones de vida de la población con necesidades básicas insatisfechas en aquellos barrios marginales sin infraestructura y con problemas ambientales y de irregularidad dominial.

Basándose también en tal experiencia brasilera, para la Villa 31 de Retiro se elaboró un anteproyecto urbano denominado “Barrio 31 Carlos Mugica”, que fue aprobado en 2009 por la Ley N° 3.343. Y si bien numerosos grupos de vecinos y organizaciones siguieron trabajando en distintas instancias participativas, su urbanización espera concreción.

El momento de actuar es ahora

Este tipo de políticas, desarrolladas en función de las realidades específicas y locales de cada asentamiento, promueven la integración física y social de las villas a través de la provisión de la infraestructura urbana básica con la participación del conjunto de las organizaciones barriales, los distintos niveles de gobierno y las empresas prestatarias de servicios.

Con lo cual, se constituyen en intervenciones puntuales que van más allá de la construcción de viviendas, dado que terminan organizando la estructura urbana y mejorando las condiciones de vida de su población. En esa orientación, una experiencia colombiana exitosa pone el foco en la inclusión a través de la generación de espacios culturales y de esparcimiento como motores del cambio. Se trata del proyecto “Parques-Biblioteca” que se lleva adelante en la ciudad de Medellín y que ha mostrado resultados favorables de integración social.

El mayor desafío consiste en avanzar en una política urbana y de vivienda inclusiva. Es fundamental entonces que el Estado tenga mayor injerencia en la regulación del mercado del suelo. Al respecto, el proyecto de ley de Vivienda y Producción Social del Hábitat, por iniciativa del equipo “Habitar Argentina”, propone la aplicación de diversas estrategias, como la recuperación de plusvalías generadas por obra pública para garantizar el derecho al hábitat para el conjunto de la población.

Abordar la compleja problemática instalada en torno a las villas y asentamientos en la ciudad implica adentrarse en una serie de medidas que deben estar dirigidas a mejorar la calidad del hábitat urbano, atendiendo cuestiones sociales, económicas y espaciales. Un primer paso lo constituye la elaboración de un plan urbano de ordenamiento de cada asentamiento. Luego, es necesario iniciar procesos de regulación dominial para consolidar el hábitat generado y relocalizar aquellas viviendas en situación edilicia crítica. También se requiere la mejora de las condiciones deficitarias de las viviendas, la recuperación de las condiciones ambientales, la dotación de infraestructura de servicios urbanos básicos y la provisión de equipamiento comunitario.

Es necesario, pues, recuperar ese tejido social y urbano mediante políticas sostenidas que tiendan a consolidar un proceso gradual de integración y que favorezca el acceso de los sectores populares a un ambiente digno y sano. Pensar en urbanizar las villas de la Ciudad de Buenos Aires constituye un desafío posible. Pero es necesario para ello un fuerte compromiso político. Solo resta tomar la decisión antes que se ciernen nubarrones. El momento de actuar es ahora.