Derechos de agua: Royalty y caducidad, los principales cambios que impulsa el gobierno
Por Carolina Pizarro y Jessica Marticorena, La Tercera.
En la semana que comienza, el Ejecutivo ingresará al Congreso las indicaciones al Código de Aguas. Además, trabaja en cinco proyectos de ley adicionales, que limitarán a 30 años los otorgamientos futuros, fijarán el pago de un royalty por uso y las causales de caducidad.
La austeridad de la oficina de calle Amunátegui que ocupa Reinaldo Ruiz, no revela la trascendencia de la labor que el delegado presidencial para los recursos hídricos viene realizando desde hace varios meses. En el tercer piso de un antiguo edificio céntrico -en cuya puerta un papel escrito a máquina da cuenta de la oficina de la autoridad- Ruiz lidera un equipo técnico que está diseñando la que será la mayor reforma al Código de Aguas que está vigente desde 1981.
Se trata de uno de los proyectos prioritarios anunciados por la Presidenta Michelle Bachelet en su cuenta anual del 21 de mayo y que toca de manera directa a los sectores agrícola, minero y energético.
Si bien en 2005 el Código de Aguas fue modificado, lo que está impulsando la administración Bachelet está lejos de ser una reformulación cosmética; se trata, más bien, de un cambio profundo, estructural y sustantivo a la gestión del agua. Entre otros aspectos, la propuesta que trabaja el gobierno considera el establecimiento de un royalty por el uso del agua, la limitación a 30 años para los nuevos derechos de aprovechamiento que se otorguen y la determinación de causales para caducar los derechos otorgados que no se utilicen.
“No estamos planteando medidas de expropiación. Nunca hemos hablado de estatizar. Sí es una reforma profunda, que no sólo va a modificar el otorgamiento de los derechos futuros de agua, también va a tener un efecto retroactivo respecto de causales de extinción, limitaciones y de restricción de los derechos”, explica Ruiz.
Según el economista, lo que busca el Ejecutivo es promover el uso efectivo de los derechos de agua. “Hoy, el Código de Aguas favorece y fomenta la concentración y la especulación. Está inspirado en que el mercado es un buen asignador del recurso. Eso significa que quien pone las lucas se lo lleva y nos parece que respecto de este factor, eso no puede seguir”, puntualiza.
También -agrega- se dará prioridad al consumo humano por sobre el derecho de propiedad del recurso que tienen personas naturales y el sector privado. Para ello, se requiere asegurar la prevalencia del agua como un bien nacional de uso público, por lo que se deberá recurrir a un cambio constitucional.
Aunque no hay cifras oficiales, Ruiz menciona que se calcula que, actualmente, existen en Chile “50 mil derechos otorgados en aguas superficiales, otros 50 mil derechos concedidos en aguas subterráneas, entre 200 mil y 400 mil derechos que se han otorgado por resoluciones judiciales y distintas vías, y unas 800 mil transacciones”. Y lo que resta por entregar, dice, algunas estimaciones lo cifran en torno al 10%, aunque, aclara, “yo creo que debe ser un poco más que eso”.
Los próximos días serán claves para avanzar en las transformaciones que se planean poner en marcha. En la semana que comienza, el Ejecutivo ingresará las indicaciones a la moción parlamentaria que desde hace más de dos años está en la Comisión de Recursos Hídricos de la Cámara de Diputados.
Esta será una de las vías que usará la actual administración para perfeccionar el sistema de otorgamiento de los permisos hídricos. En paralelo a la discusión de las indicaciones, el gobierno trabaja en cinco proyectos de ley adicionales relacionados con fiscalización y sanciones, el régimen concesional, una ley especial de glaciares, el régimen económico tarifario y la gestión integrada de cuencas.
* Royalty al agua
El Ejecutivo quiere introducir tres principios fundamentales en el marco jurídico: que el propietario de un derecho de agua pague por su uso, que la autoridad tenga la facultad de caducar el derecho de aprovechamiento otorgado en caso de no se usado y que los nuevos derechos otorgados tengan un plazo determinado.
“La gente va a tener que pagar por usar este recurso del cual obtiene un beneficio productivo, recurso que el Estado se lo otorga gratuitamente, pero que le pertenece a toda la nación. Es como un royalty, lo mismo que se hizo con la minería”, precisa Ruiz. Hoy, al contrario, el titular de un derecho de agua paga una patente únicamente en caso de no uso, indica.
¿Cómo se calculará el pago? Es un tema aún por definir. “Hemos pensado que debería cobrarse por el volumen utilizado. Y naturalmente que no todos deberían pagarlo, entre ellos, los programas de agua potable rural y los pequeños productores o agricultores que tienen derechos de aprovechamiento de agua superficiales de unos 10 litros por segundo”, detalla.
Los recursos recaudados irán a mejorar el sistema de información. “Hay que tener un sistema de información completo y lo más actualizado posible, donde sepamos quién usa el agua, dónde la está usando, cuánta agua se está transando, quién no la está usando, qué personas tienen derechos de aprovechamientos y cómo se están transando estos derechos. Hoy no tenemos claridad respecto de eso”, sostiene.
* Derechos por 30 años
La duración de los futuros derechos de agua que se otorguen también forma parte de la propuesta del gobierno. Hoy, los derechos se entregan a perpetuidad. “Se está estableciendo un plazo máximo de 30 años para los derechos consuntivos y no consuntivos, que serán renovables, pero sujetos a una evaluación y a una auditoría de la misma institución que los otorga, que podrá ser la Dirección General de Aguas (DGA) o la entidad que surja de este reordenamiento institucional”, adelanta Ruiz y menciona ejemplos de países vecinos. “En Brasil se otorgan por un plazo de entre tres y 35 años, y en México, entre cinco y 30 años”.
Los derechos otorgados previo a la entrada en vigencia de la norma no serán modificados y quedarán a perpetuidad, aunque sí estarán sujetos a causales de extinción. “El código actual protege mucho el derecho de propiedad del titular y si no lo usa, no podemos hacer nada, aparte de que pague una patente”, indica la autoridad. El diseño del Ejecutivo apunta a establecer un plazo para caducar el derecho en caso de no uso. “Para los derechos nuevos, el plazo será de cuatro años y para los antiguos, entre 12 y 14 años”, señala.
Con los cambios que se quieren implementar, para el gobierno no tendría sentido mantener el pago de patente por no uso. “Si se establece un pago por uso y sanciones a los que no lo usan, no tiene ningún sentido seguir con el pago de patentes”, subraya. Y agrega que también se trabaja en una propuesta para eliminar los remates que hace la DGA, subastas que se producen cuando hay más de un interesado en solicitar un derecho de agua.
El cronograma para introducir los cambios no está del todo definido, aunque en el gobierno aseguran que será un proceso gradual. “No creo que vayan a entrar todos los proyectos de ley juntos, primero nos vamos a concentrar en la reforma al código, con las indicaciones que se van a presentar referidas a los usos de los derechos, el orden de prelación del uso, las limitaciones al derecho de aprovechamiento, causales de extinción, en qué consisten los derechos provisionales, cuando se extinguen, cuando pasan a ser derechos permanentes”, etc. No obstante, la aspiración es que, a mediados de 2015, todas las iniciativas estén ingresadas al Parlamento y la reforma al código aprobada. “Me gustaría que esto avanzara mucho más rápido, pero hay que compatibilizarlo con la agenda del propio Parlamento. Es más realista pensar los cambios al código deberán estar aprobados el próximo año”, señala Ruiz.
De más largo aliento, cree, es darle forma a una nueva institucionalidad que esté sólo abocada al tema del agua, que podría ser una subsecretaria o un comité interministerial. “Es necesaria, pero también se podría avanzar en un período de transición. No estoy convencido de que se tenga que crear una institución inmediatamente”, afirma.
* Las dudas de los privados
En el sector privado no esconden su preocupación por la reforma que prepara el gobierno. “Esperamos que más allá de las modificaciones necesarias de hacer, no se genere incertidumbre en la titularidad de los derechos de agua y se afecte el desarrollo de proyectos futuros”, sostiene René Muga, vicepresidente ejecutivo de la Asociación de Generadoras.
Y explica. “Los proyectos hidroeléctricos requieren años de maduración y planificación hasta ejecutarse, es difícil asignarle un período estándar al derecho de agua”.
En el gobierno, por su parte, entregan un mensaje de tranquilidad. “No debería producir ningún tipo de incertidumbre ni incerteza jurídica. Va a ocurrir todo lo contrario, lo que queremos es promover la certeza de la disponibilidad del recurso. El que usa bien el agua no tiene nada que temer”, señala Ruiz.
En el sector privado existe una crítica transversal respecto del funcionamiento de la regulación vigente. En la industria agrícola indican que no es necesario realizar cambios tan profundos, sino que focalizar el esfuerzo del Ejecutivo en hacer que la legislación vigente opere mejor. “Hay que comenzar a administrar los recursos con la legislación vigente, que no ha sido utilizada. Hay mucho más acuerdo en que se haga operar la ley que hoy existe”, plantea el presidente de la SNA, Patricio Crespo.
Esta visión es compartida por el ex director de la Odepa y académico de la Universidad Católica, Gustavo Rojas. “El Estado no ha tomado su rol para proteger el recurso con la institucionalidad vigente, entonces hagamos eso primero”, dice.
Para Crespo, lo que más inquieta al rubro agrícola es la modificación al estatuto jurídico del derecho de aprovechamiento, al quitarle la protección jurídica que le brinda el ser propietario titular. “Se abre la puerta para todas las demás restricciones al ejercicio del derecho”, critica. A su juicio, lo que quiere el gobierno es “extinguir derechos sin tener que pagar la correspondiente indemnización -que es el pago del valor comercial del bien si es expropiado- y para ello se requiere dar el rango constitucional al agua como un bien nacional de uso público, luego cambiar el estatuto jurídico del derecho de aprovechamiento de agua, quitándole la protección que le brinda la Constitución, al considerarlo un derecho de propiedad del titular”.
* Prioridades
En opinión de Gustavo Rojas, con los cambios que quiere impulsar la autoridad, el sector agrícola, que consume el 84% del agua, podría frenar su crecimiento. “No deberíamos tener modificaciones en los procesos de producción y exportación con los cambios que se están conociendo; en lo que sí podríamos tener un impacto es en las futuras inversiones. ¿Quién se atreverá a poner un parrón que le sale entre US$ 25 a US$ 35 mil por hectárea, si no tiene la seguridad de agua para los próximos 20 años?”, advierte y agrega que si se concreta la medida propuesta de especificar el uso que tiene el derecho de agua, todo el proceso será más engorroso. “Hoy, si se pide un derecho, éste se da por predio y dentro de él, el dueño del derecho hace lo que quiere con el agua, pero con los cambios, si tengo un derecho para regar un parrón y quiero ser eficiente y regar también cerezas, tendré que informarlo al gobierno y también pagarlo, y si no lo informo, eso puede ser una causal de caducidad, ya que no lo uso para el fin que lo solicité”, apunta.
Para la industria minera, que ocupa el 5% del agua fresca del país, el impacto de la reforma podría ser más acotado, ya que el sector está promoviendo el uso de agua de mar en las operaciones mineras, sostienen en la Sonami.
En el Consejo Minero comparten la intención del gobierno de priorizar el consumo humano, pero tienen dudas respecto de “si junto con ese “primer lugar” se está pensando en “segundas y terceras” prioridades de uso, en cuyo caso habría un serio riesgo de caer en discriminaciones entre sectores productivos”, sostiene el presidente ejecutivo Joaquín Villarino.
En el gremio también ven con inquietud si esa priorización no sólo se aplicara en situaciones o momentos calificados de escasez, “sino como un criterio permanente para la asignación o reasignación de derechos de aprovechamiento, porque se abriría un espacio de arbitrariedad que debemos evitar”.
