De 29 proyectos sometidos a consulta indígena, solo seis han iniciado obras e inversión paralizada suma más de US$ 13 mil millones
Por Silvana Celedón Porzio, El Mercurio.
Estudio de la OIT sobre la aplicación del Convenio 169 en Chile, realizado entre junio y septiembre de este año:
La CPC -que encargó el reporte- entregará en las próximas semanas los resultados al Gobierno. La idea es que con este informe se generen instancias de diálogo con la autoridad para destrabar las inversiones.
Esta semana, la Corte Suprema revocó el fallo de un tribunal que había dado luz verde al proyecto de oro y cobre El Morro, de la canadiense GoldCorp, lo que paralizó el desarrollo de una iniciativa por cerca de US$ 2.500 millones.
El máximo tribunal acogió un recurso de protección presentado por la Comunidad Agrícola Diaguita de los Huascoaltinos. Con ello dio pie atrás a la decisión que había adoptado antes la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región de Atacama, que había aprobado el estudio de impacto ambiental del proyecto minero. Asimismo, la Suprema ordenó un nuevo proceso de consulta indígena, de acuerdo con el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Esto implica que el proyecto debe someterse a un proceso reglado de consulta y tomar en cuenta las demandas de estos pueblos originarios (ver recuadro).
El Morro no es un caso aislado. Una serie de proyectos de inversión en Chile han enfrentado este tipo de reveses y de, hecho, en los intentos que se han dado en los últimos años para destrabar las inversiones en el país el proceso de consulta del Convenio 169 ha sido recurrente en el análisis tanto del Gobierno como de los gremios empresariales (ver recuadro).
De acuerdo con un estudio que acaba de finalizar el ingeniero Matías Abogabir, a 29 ascienden los proyectos que han sido sometidos a consulta indígena del Convenio 169 desde que este proceso opera en Chile en 2009 hasta septiembre de este año, ya sea a través del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) como fuera de este.
Abogabir -quien fuera jefe de la Unidad de Asuntos Indígenas del Ministerio de Desarrollo Social durante la administración de Sebastián Piñera- fue contratado por la OIT en junio pasado para realizar una radiografía sobre la implementación de la consulta indígena del Convenio 169 en Chile, luego de una petición de la Confederación de la Producción y del Comercio (CPC). Los resultados de su investigación serán presentados mañana en Lima previo a la Cumbre Regional Americana de la OIT.
El informe señala que del total de iniciativas que ha enfrentado el complejo proceso de la consulta, y que suma inversiones por US$ 15 mil millones, solo seis ya han podido iniciar la fase de construcción de obras. Las 23 iniciativas restantes aún siguen enfrentando el proceso de consulta, trámites administrativos o bien entraron derechamente a una etapa de judicialización, muchas veces relacionada con apelaciones al mismo proceso de consulta indígena, como ocurrió con El Morro.
De acuerdo con el estudio, las 23 iniciativas que aún no pueden concretarse suman inversiones por US$ 13.650 millones. De esta cifra, US$ 13.067 millones corresponden a proyectos que han debido desarrollar procesos de consulta indígena a través del SEIA y que consideran 52.734 puestos de trabajo (ver infografía).
El grueso de los empleos se generaría en el sector de energía y minería, siendo el Plan de Expansión Chile LT Cardones-Polpaico de InterChile S.A. el que más oportunidades laborales generaría, con una mano de obra para la etapa de construcción estimada en 18.920 cupos, y para la fase de operación, en 30 puestos de trabajo.
La segunda iniciativa más relevante en términos de oportunidades de empleo es RT Sulfuros de Codelco, con una mano de obra total estimada en 16.570 cupos.
En ambos proyectos la consulta indígena sigue en desarrollo.
Consultas pueden extenderse hasta por 496 días
Otro de los temas que analiza Abogabir en el estudio es la duración de las consultas indígenas.
En promedio, ascienden a 280 días en el caso de los proyectos que enfrentan dichos procesos a través del SEIA. Sin embargo, esta cifra sube a 363 en promedio para las iniciativas que no entran por esa vía. En este último segmento de proyectos figura el proyecto Embalse Livilcar, del Ministerio de Obras Públicas, donde la consulta ha durado más de mil días y aún sigue en desarrollo, según la información entregada por la cartera.
En el caso de las inversiones que ingresan al SEIA, es la Central Hidroeléctrica Neltume la iniciativa donde la consulta se ha extendido más. Al 30 de septiembre, día en que se cerró este análisis, esta consulta ya llevaba 496 días.
De las iniciativas que sí han podido iniciar la etapa de construcción de obras, la concesión del Parque Eólico Sector Lasana es la que exhibe hasta ahora la consulta más corta: 73 días. El proceso finalizó en noviembre de 2011.
19 dificultades detectó la investigación
A la luz de los datos, 19 son las dificultades que pesquisó Abogabir y que están relacionadas con el desarrollo de la consulta indígenas.
Estas van desde problemas con los recursos monetarios para implementar los procesos hasta la supervisión de los acuerdos.
El estudio advierte que los procesos de consulta requieren de un esfuerzo importante de dinero. No solo deben costearse labores de difusión, sino que también asesorías para las organizaciones indígenas y funcionarios públicos en terreno, pues el Estado es el que está encargado de llevar adelante los procesos de consulta.
Sin embargo, el documento advierte sobre la inexistencia de recursos y glosas presupuestarias específicas para cumplir el Convenio 169.
Otra dificultad guarda relación con la falta de claridad respecto de cómo y cuándo se inicia un proceso de consulta, sobre todo para los procesos realizados fuera del SEIA. Actualmente no existe una resolución que regule esta materia.
También se evidencia una falta de coordinación estatal respecto de la ejecución de las consultas, lo que afecta el desarrollo de ellas.
Hoy, si un proyecto califica para ser evaluado por el SEIA, realiza la consulta indígena bajo esa institucionalidad. Pero cuando las inversiones no entran a ese sistema, los titulares de las iniciativas deben acudir al ministerio que estimen pertinente dependiendo del impacto que genere su proyecto. Por ejemplo, si el principal efecto se da a nivel medioambiental, habría que ir a la cartera de Medio Ambiente. Si es a las tradiciones de una comunidad, al Ministerio de Desarrollo Social. Pero esto tampoco está normado.
Abogabir señala que esta deficiencia institucional es percibida tanto por los titulares de los proyectos como por los dirigentes indígenas.
Otras dificultades son la falta diálogo directo entre el gestor del proyecto y la comunidad en cuestión. Hoy es el estado el que intermedia este diálogo y los titulares consideran que esto mina las posibilidades de una socialización directa de los proyectos con las comunidades.
La CPC entregará en las próximas semanas al Gobierno los resultados de este informe. La idea es que con este insumo se generen instancias de diálogo con la autoridad para destrabar las inversiones en el país, adelantan desde la cúpula empresarial.
76 son los proyectos que han enfrentado la posibilidad de ser sometidos a consulta indígena entre 2009 y este año. Sin embargo, solo 29 han calificado y han debido someterse al proceso.
280 días, en promedio, demoran las consultas indígenas en el caso de los proyectos que enfrentan dichos procesos a través del SEIA; sin embargo, esta cifra sube a 363 en promedio para las iniciativas que no entran por esa vía.
18.920 puestos de trabajo generará el Plan de Expansión Chile LT Cardones-Polpaico, de Interchile, en su construcción. En marzo la iniciativa inició la consulta indígena, proceso que sigue en desarrollo.
¿Cómo se gestó el estudio?
En mayo de este año, cuando se realizó la Conferencia Anual de la OIT en Ginebra, la Confederación de la Producción y del Comercio (CPC) expresó su preocupación por la implementación del Convenio 169 en una de las reuniones del grupo de empleadores del organismo.
En junio, la CPC recibió una propuesta de la OIT: realizar un estudio práctico sobre la implementación del proceso de consulta indígena en Chile. La OIT ya estaba realizando dicho sondeo en tres países (Guatemala, Costa Rica y Colombia), y la idea era sumar a Chile. La CPC aceptó la proposición, y durante julio, agosto y septiembre se realizó un trabajo en terreno que incluyó visitas de Matías Abogabir a La Araucanía y reuniones con las seis ramas de la CPC, más algunas autoridades de Gobierno.
El proceso de consulta indígena del Convenio 169 es una materia que ha monitoreado de cerca el empresariado desde que comenzó a aplicarse en Chile.
En concreto, el Convenio 169 es un instrumento jurídico internacional vinculante que se encuentra abierto para su ratificación. A la fecha, solo ha sido ratificado por 22 países (Argentina, Bolivia, Brasil, República Centroafricana, Chile, Colombia, Costa Rica, Dinamarca, Dominica, Ecuador, España, Fiji, Guatemala, Honduras, México, Nepal, Nicaragua, Noruega, Países Bajos, Paraguay, Perú y Venezuela).
Al ser un tratado internacional, los gobiernos que ratifican el convenio están legalmente obligados a acatarlo y ajustar su normativa interna para cumplir sus disposiciones en el plazo de un año. Canadá y Nueva Zelandia son países que, sin ratificar el Convenio 169, tienen estándares de participación y consulta equivalentes, que permiten, a juicio de algunos expertos, un entendimiento más sólido con las comunidades indígenas y mayores grados de certeza para los inversionistas privados.
