Déficit habitacional: Hacia una función social de la propiedad

Por Guillermo Tella, Doctor en Urbanismo y Martín Muñoz, Licenciado en Urbanismo.

Desde la presentación del nuevo proyecto de unificación y reforma del Código Civil y Comercial, en Argentina ha vuelto a ganar espacio en la agenda pública y en el debate académico y político la figura de la Función Social de la Propiedad. En verdad, este concepto no es nuevo sino que se enraíza en los tiempos más antiguos de la historia del hombre y, en su desarrollo, ha significado una frontera en constante puja entre la concepción de un derecho a la propiedad absoluto y otro colectivo.

En su conformación como principio jurídico moderno, se reconocen las marcas propias de estos conflictos de acuerdo con el país que lo ha institucionalizado. En Argentina, el derecho real a la propiedad goza de una preeminencia sustancial dada su tradición jurídica, heredera del sistema codificado francés y de su matriz productiva, ligada a intereses económicos extranjeros y a avatares de luchas internas del siglo XIX en pos de alcanzar una organización nacional definitiva.

Dado que la problemática de la vivienda ha ido cobrando suma relevancia por su sensible agravamiento -con permanentes procesos de toma de tierras, con numerosos barrios populares autoconstruidos, con okupaciones de viviendas en áreas centrales, etc.- y que la institucionalización del principio de la función social de la propiedad se presenta como una salida posible a dicha cuestión.

El campo de la vivienda social

Hemos observado una fuerte tradición y experiencia en el campo de la construcción de viviendas sociales, enmarcadas por la implementación de políticas sociales sostenidas durante más cien años y que conocieran su época dorada bajo el Estado de Bienestar característico del siglo XX y la época de la segunda posguerra.

Países Bajos, Suecia y Reino Unido se caracterizan por una intensa intervención estatal. Estos países cuentan con los sectores de viviendas sociales de alquiler más extensos de la Unión Europea y sus gobiernos dedican más del 3% del PIB a la política de vivienda.

Si bien en algunos países es posible detectar una merma en los niveles de construcción de nueva vivienda social, esto no ocurre en todos. Lo mismo se sucede con el incremento de alquileres respecto de los ingresos. Otra diferencia es el concepto de vivienda social: en Holanda se entiende por vivienda social aquella que pertenece a una corporación de la vivienda con un bajo costo de alquiler. Si una vivienda de alquiler barato no pertenece a una corporación no es vista como vivienda social.

En Alemania, sin embargo, la vivienda social es toda aquella por la que se puede pedir una subvención para pagar alquiler, sin importar quien la alquila. Mientras que en Suecia no existe la vivienda social de alquiler, toda la población tiene acceso a viviendas de alquiler públicas que son alquiladas por instancias gubernamentales. Así mismo, en el este y el sur de Europa, la vivienda social de alquiler está asociada con la pobreza y no con una necesidad social.

Una innegable gravitación ha tenido el concepto de la función social de la propiedad en el desarrollo y debate de las diferentes soluciones ensayadas a lo largo de los últimos ciento cincuenta años en materia de vivienda en la Unión Europea, desde las primeras respuestas a las demandas surgidas en el fragor de la cuestión obrera hasta la emergencia habitacional actual.

Función social de la propiedad

Dicho concepto ha ido evolucionando desde sus primeras conceptualizaciones y embrionarios debates enraizados en diversas fuentes, y es posible reconocer sus profundas raíces en el pensamiento cristiano madurado en la Edad Media sobre la herencia del Derecho Romano y las tradiciones incorporadas en los aportes de otras fuentes culturales, como el derecho germánico.

Este crisol ha permitido su maduración y desarrollo en otras escuelas de pensamiento e ideologías políticas, facilitando su incorporación al derecho moderno de los estados europeos como respuesta a las demandas habitacionales de una sociedad industrial en rápida transformación, acuciada por serias desigualdades, indignantes ante una dura realidad que clamaba una respuesta firme y sin vacilaciones.

La edad de oro del Estado de Bienestar en la segunda mitad del siglo XX creó la sensación de que el objetivo se había alcanzado; sin embargo, el giro de políticas económicas operado desde la década de 1970 a la fecha importó el desmantelamiento progresivo de las políticas inclusivas de vivienda a un modelo orientado a la generación de propietarios y sostenido por un mercado privado con regulaciones más flexibles desde el Estado.

Sin embargo, los diferentes miembros de la Unión Europea coinciden en que la política de vivienda social es uno de los objetivos específicos dirigido a aumentar la oferta de vivienda asequible por medio de la construcción, la gestión, el alquiler y la venta de vivienda social. Y también coinciden en la definición de los grupos a los que va destinada la vivienda, ya sea en términos socio-económicos u otros, pero siempre en relación a su vulnerabilidad.

Esta diferenciación se ve traducida a nivel nacional en el porcentaje de vivienda social del que dispone cada país, siendo: Holanda, 32%; Austria, 23%; República Checa, 20%; Dinamarca, 19%; Suecia, 18%; Francia, 17%; Finlandia, 16%; Polonia, 12%; Bélgica, 7%; Alemania, 5%; e Italia, 4%; etc.

El principio de subsidiariedad

En cuanto a la visión sobre la vivienda social en Europa, el derecho a la vivienda y el reconocimiento de ésta como bien de primera necesidad se recoge por primera vez en 1948 en la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Más de 50 años después, la vivienda sigue siendo un problema en muchos países. En este contexto, la Conferencia sobre los Asentamientos Humanos Hábitat II celebrada del 3 al 14 de junio de 1996 en Estambul recoge una serie de compromisos bajo el lema “Una vivienda adecuada para todos”.

La Unión Europea, a pesar de no tener competencias directas sobre esta materia, se adhiere a los compromisos de la Conferencia sobre los Asentamientos Humanos Hábitat II (Estambul, 1996), traduciendo las propuestas de la cumbre al contexto europeo: proporcionar seguridad en la tenencia e igualdad de oportunidades en el acceso a la propiedad del suelo y promover el derecho a una vivienda digna, la igualdad de oportunidades en el acceso al crédito y a los servicios básicos.

Por lo tanto, sus políticas de vivienda se centran en nuevas dimensiones: (a) la capacidad de elección, haciendo referencia tanto a la diversidad en el régimen de tenencia como a la cohesión social y a la variedad de clases sociales, edades y circunstancias en los enclaves de vivienda (en Francia, Finlandia, Irlanda o el Reino Unido); (b) el derecho no sólo a la vivienda sino también a un entorno saludable, seguro y ecológicamente sostenible, a la ciudad, a un medio ambiente sano y a la calidad de vida (en Suecia, Francia, Irlanda o Finlandia); y (c) el derecho a una vivienda con un precio razonable (Suecia o Finlandia).

De conformidad con el principio de subsidiariedad, la Unión Europea no tiene competencias para legislar en materia de vivienda. Esto se ha interpretado en su imposibilidad de financiar proyectos de vivienda, ni siquiera si la formulación de la política procede de un Estado miembro o de un nivel inferior de gobierno. A medida que las políticas de vivienda se van integrando a otras estrategias, como la regeneración urbana, se hacen más compatibles con los objetivos de los programas de financiamiento europeo.

En consecuencia, recuperando la experiencia europea, en Argentina la puesta en marcha del nuevo Código Civil y Comercial supone la generación de nuevos institutos que garanticen el ejercicio pleno de los derechos de uso, goce y propiedad de diferentes formas de acceso al suelo y la vivienda, y también la salvaguarda de los denominados “derechos de incidencia colectiva”, de carácter colectivo, orientados hacia el bien común, que presuponen una limitación al ejercicio absoluto del derecho de propiedad sobre un bien determinado.