“No en mi jardín trasero”, la vivienda inclusiva en Chile. La discusión urbana que viene.
Por Hector Vásquez. Arquitecto, Magister en Desarrollo Urbano.
Imagen rescatada de presentación del investigador urbano Nico Calavita, donde grafica crítica a proyectos inclusivos en Riverside Blvd, Manhattan, New York.
Las siglas inglesas que aluden al del síndrome «NIMBY» (Not In My Back Yard /No en mi patio trasero), resume la discusión que vendrá con las políticas de inclusión social que ineludiblemente deberán ser implementadas en nuestras ciudades medias y mayores.
Los analistas internacionales definen los programas de vivienda inclusiva como …“regulaciones del uso del suelo que requieren a los desarrolladores inmobiliarios residenciales privados que reserven un pequeño porcentaje de sus unidades, por lo general entre el 10 y el 20%, para destinarlo a familias que no pueden adquirir su vivienda en el mercado abierto” (( Nico Calavita, Alan Mallach, “Vivienda inclusiva, incentivos y recaptura del valor del suelo”. )) , en otras palabras consiste en una cuota de vivienda asequible para estratos sociales vulnerables, por debajo de los valores de mercado, destinada a ser emplazada en lugares donde de otra manera sería imposible su existencia. Los expertos urbanos internacionales coinciden en que estos procesos se encuentran evolucionando en el mundo entero, desde su inicio en los suburbios (la periferia), hacia los centros urbanos consolidados de las ciudades.
El concepto acuñado se hace difícil de comprender en nuestro país, partiendo por el hecho de que nuestra realidad urbana es muy distinta al de ciudades de economías más desarrolladas donde se aprecia la evolución antes descrita (norteamericana y europea). Particularmente en Chile, se hace aún más difícil debido a nuestra casi nula experiencia en temas de inclusión social urbana a través de programas de “vivienda inclusiva”.
La mayoría de los defensores de los programas de vivienda inclusiva, se suscriben al reconocimiento de que un Estado benevolente puede ser un agente positivo para la obtención de equidad social (Marcuse 1986).
La vivienda de inclusión se posiciona como una herramienta adecuada, que a través de medidas gubernamentales puede lograr una mayor oferta, pero más importante aún tiene la capacidad de producir una distribución más equitativa de las viviendas para estratos de bajos ingresos dentro de las ciudades. Este tema es determinante para la realidad latinoamericana, y en particular la chilena, donde la política habitacional ha generado grandes y extensas áreas de estratos populares, socialmente homogéneos, áreas hoy en día incubadoras de problemáticas urbanas de segunda generación asociadas a procesos de guetización1 .
La vivienda inclusiva ha surgido en el mundo entero como consecuencia de un contexto económico adverso. Por ejemplo en California, EEUU, surgen como reacción frente a la ausencia de políticas de vivienda económica imperantes durante el gobierno de Reagan, estrategia orientada a reducir el déficit financiero generado por la crisis económica. Así es como en este país, enclave del libre mercado, se comenzaron a masificar las herramientas de gestión urbana donde existían cuotas de vivienda asequible orientadas a contrarrestar el impacto social de una política adversa. Estos mecanismos de gestión urbana se focalizan hacia compensaciones e incentivos financieros como subsidios directos, bonos de densidad, exención de pagos o aplazamientos, además de tramitaciones rápidas orientadas a reducir los costos de desarrollo de los proyectos.
La política de vivienda de Chile, exitosa en el ámbito cuantitativo, ha generado una deuda importante en el ámbito cualitativo. Nuestro país por años ignoró el problema de la segregación urbana, a partir del año 2006 aparece el tema citado en el ámbito discursivo gubernamental, y solo a partir de la aprobación de la Política Nacional de Desarrollo Urbano en el año 2013 (PNDU), el concepto evoluciona hacia acciones más consistentes y concretas.
Al realizar un rápido análisis sobre la vivienda inclusiva en nuestro país solo podemos exponer algunas excepciones, que por lo demás confirman la regla, aquellas surgieron desde el Estado, inmersas en los denominados Proyectos Urbanos Integrales desarrollados en la década de los 90s y principios del 2000.
Tales ejercicios solo los podríamos identificar como singulares prototipos de inclusividad urbana. Una de esas excepciones surge en el año 2003, durante el desarrollo del proyecto urbano de La Chimba en la ciudad de Antofagasta gestionado por el MINVU. En este caso la vivienda inclusiva nace como una imperativa reacción frente a la acción del mercado inmobiliario local, en la ocasión se hizo necesario intervenir con cuotas de vivienda social que fueron incorporadas en los desarrollos inmobiliarios privados contenidos en el área de gestión del proyecto manejada por el Estado. Es interesante reconocer que el modelo aplicado en el año 2003 coincide exactamente con lo que hoy se conoce en el mundo entero con el concepto de “vivienda inclusiva”.
Países latinoamericanos como Brasil y Colombia han evolucionado de manera notable en la gestión de políticas de inclusividad urbana, hoy estos países son observados por el mundo entero, y la pregunta que naturalmente surge, ¿qué pasó con Chile?
Quizás el caso chileno se explica parcialmente por la falta de “cultura urbana” de nuestra sociedad. No hay que olvidar tampoco que los años de dictadura dejaron huella, a tal extremo que nos hicieron ver como normales ciertos fenómenos urbanos reconocidamente perversos. Así fue como en Chile se ejecutaron las denominadas “cirugías urbanas”, o erradicaciones de poblaciones populares contenidas en áreas urbanas de estratos sociales altos, relocalizándolas en las periferias urbanas, zonas que finalmente se constituyeron en nuevas comunas de la ciudad socialmente estigmatizadas.
Hoy, las circunstancias nos abren una ventana, la periferia urbana popular de nuestras grandes ciudades hoy vive procesos de elitización, aquellos cambios constatan incipientes procesos de ruptura de patrones urbanos estructurales. Sin embargo, la herramienta opuesta, llevar estratos populares a los centros urbanos, es una oportunidad que solo hoy comenzamos a vislumbrar y pensar como factible.
Chile es un país en extremo “legalista”, donde por lo mismo se hace difícil innovar en mecanismos de gestión social del suelo, debido entre otros a la inexistencia de orientaciones por parte del Estado relacionadas con la problemática, y a una legislación focalizada en un tipo de Estado exclusivamente subsidiario, y extraordinariamente defensor del concepto de propiedad privada.
Sobre el tema es posible indagar múltiples causales, sin embargo es factible concluir que el mayor obstáculo se relaciona a que toda gestión social de la valoración del suelo se entiende como una apropiación de derechos adquiridos por los privados al comprar la tierra. Un buen ejemplo que describe la situación es el hecho que en Chile la planificación urbana se entiende como un acto que “limita” los derechos de los propietarios dueños del suelo, jamás se relaciona esa situación con su antípoda, donde se entiende que es la acción de la comunidad la que otorga tales derechos. Este concepto se resume simplemente en diferenciar entre el derecho de propiedad, y el derecho a edificar sobre el suelo.
Una fórmula singularmente efectiva de trabajar en base a la diferenciación de los conceptos antes citados ha sido demostrada por urbanistas brasileños. La evolución del concepto a llegado a generar instrumentos en que los derechos de edificar son transados en operaciones bursátiles donde la venta de los mismos factibiliza la ejecución de infraestructura urbana (CEPACs; Sandroni). En nuestro país, el Estado ejecuta las infraestructuras urbanas y “regala” la valoración o aumento de plusvalía del suelo en su entorno, traducido entre otras cosas en norma urbana.
La vivienda inclusiva no es otra cosa que la generación de cuotas de vivienda económica que deben ser asumidas por los inmobiliarios privados, esta fórmula en todo el mundo es comprendida como una manera de rescatar parte del incremento del valor del suelo resultado de los esfuerzos de la sociedad, y por lo tanto no imputables a los propietarios del suelo. Este argumento faculta al Estado a aplicar impuestos por mejoras en gran parte de las legislaturas urbanas de Latinoamérica, destacándose entre ellos el caso colombiano y brasileño.
En Chile, si bien algo ha existido de aquello, la valoración de los terrenos fruto de la acción del Estado, a través de la ejecución de obras urbanas, se entiende y asume como plusvalía entregada gratuitamente al privado. Hay quienes indican que en Chile la captura se realiza través de los impuestos territoriales, sin embargo en la realidad hablar de esa vía como la fórmula de retorno de los beneficios hacia el Estado es no entender el problema. La lógica del bien común autoriza al Estado a generar instrumentos que capturen la valorización del suelo urbano, la pregunta es ¿cómo?
La facultad privativa del Estado, “la planificación urbana”.
En Chile el Estado aún mantiene bajo su tutela dos variables que son privilegio irrefutable del mismo, la potestad de la planificación urbana y la de la ejecución de grandes infraestructuras que estructuran las ciudades, estas últimas son las que generalmente tienen la capacidad de gatillar cambios urbanos estructurales.
Idealmente es el Estado el que debiese definir el lugar y el momento en que se generan las plusvalías urbanas, obteniendo así el beneficio de las mismas. Así es como las capturas de plusvalías motivadas por los cambios de límites urbanos, donde el suelo rural multiplica su valor por el cambio de una línea en un plano, dejarían de ser tema de especuladores inmobiliarios y pasaría a ser un tema de financiamiento urbano. En Chile y en general en Latinoamérica, es costumbre que el Estado se vea obligado a realizar una obra de infraestructura en un determinado lugar y momento, debido al resultado de una planificación inexistente. A cambio de aquello se debiese hacer competir a los propietarios, inmobiliarios y a los inversionistas por los aportes y decisiones ejecutadas por el Estado. Es así como el Estado debiese dar el salto cualitativo desde la planificación hacia la gestión urbana, capturando de esa manera las plusvalías en beneficio de las mismas ciudades y de sus habitantes.
En un futuro próximo los programas de vivienda inclusiva serán la primera de las fórmulas de rescate social de la valoración del suelo urbano, y estos serán probablemente el foco de la discusión y acarrearán diversidad de opiniones. La primera, y mas notoria, la de los estratos históricamente privilegiados con la porción de la ciudad que se asume como privativa de las élites económicas de nuestra sociedad, la ciudad equipada, la ciudad del primer mundo. En este caso la discusión será probablemente el surgimiento del síndrome NIMBY (no en mi patio trasero), donde probablemente una oposición organizada de aquellos sectores sociales, habituados a vivir en el área urbana de alto estándar, añadirá costosos retrasos a los proyectos inclusivos, pudiendo incluso llegar a impedir su ejecución. La consigna “no en mi jardín trasero”, es el discurso recurrente de los vecinos circunstanciales de los programas de viviendas inclusivas.
Sin embargo, también existirá una segunda arista, quizás menos obvia pero tal vez mucho más interceptora frente a estas nuevas políticas urbanas inclusivas, donde se levantaran cuestionamientos desde los mismos estratos beneficiados, ya que no todo será perfecto en las primeras gestiones de inclusión urbana, los “programas piloto”. Es acá donde la crítica por la búsqueda de lo perfecto, o el “fuego amigo”, ejemplificada en la imagen adjunta a este documento2 , que grafica una de las críticas recurrentes hacia los casos inclusivos norteamericanos, y que podrían llegar a hacer naufragar estas iniciativas, al elevar tempranamente las válidas aspiraciones en términos de “óptimo diseño” de los estratos postergados por el mercado inmobiliario.
Una lectura de largo plazo para este tipo de políticas urbanas requiere tomar en cuenta que las mismas cumplen la misión de beneficiar a la sociedad en su conjunto, y con ello a las relaciones de convivencia democrática a las que deben aspirar las ciudades chilenas. Una política urbana que continúe actuando basada solo en las leyes del mercado inmobiliario segmentará aun más nuestras ciudades, poniendo en peligro la gobernanza de las mismas y finalmente el “contrato social”.
