Desde quién lo administra hasta la asignación de recursos: los flancos que frenan al fondo de infraestructura

Por Claudia Ramírez y Silvana Celedón, El Mercurio.

Hacienda y el MOP deben entregar una propuesta a la Presidenta Bachelet antes de que finalice este año

Parecía una idea inocua y transversal, pero hoy distintos puntos están en debate y el Gobierno ha optado por consultar los alcances de la iniciativa ante el FMI y la OCDE.

A comienzos de agosto, la Presidenta Michelle Bachelet anunció la creación de un fondo de infraestructura para mantener el estímulo de las inversiones.

El objetivo era reactivar la economía mediante este tipo de inversión, pues en la actualidad no hay holguras fiscales para que el gasto público aumente significativamente en los próximos años. Y, de paso, ayudar a subsanar el déficit de infraestructura, que se estima en US$ 112 mil millones para los próximos 10 años, en momentos en que el Ministerio de Obras Públicas (MOP) no tiene en carpeta obras importantes.

El Gobierno se comprometió a presentar un borrador del proyecto de ley en septiembre para ingresarlo al Congreso en diciembre. Pero, noviembre llegó y aún el MOP y el Ministerio de Hacienda siguen trabajando. La fecha tope para presentarle una propuesta a la Mandataria es a fines de este año, por lo que las carteras se están reuniendo semanalmente para abordar el tema.

¿Qué pasó que una iniciativa que parecía que concitaba un apoyo transversal no se ha concretado? Varios puntos están deteniendo su materialización: Cómo funcionará el fondo, cómo se calcula su valor, cómo se administrará, y cuál será su impacto en las arcas públicas.

Desde ya, Hacienda estima necesario cotejar tanto el modelo del fondo, como la fórmula que se escoja para valorizar sus activos, con organismos internacionales expertos. En distintas reuniones, el ministro Rodrigo Valdés ha reiterado la importancia de “no afectar la reputación fiscal ni el riesgo país” con esta iniciativa y ha solicitado a la Dipres evaluar todas las opciones. En Teatinos 120 ya contactaron al Fondo Monetario Internacional (FMI) y harán lo mismo con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

Dos visiones sobre cómo debería funcionar

En la propuesta del Consejo de Políticas de Infraestructura (CPI), el fondo de infraestructura es un fondo de garantías. O sea, tiene los derechos sobre los ingresos futuros de un paquete de obras ya operativas y concesionadas, como el Aeropuerto de Santiago. Estos ingresos se concretarán al momento en que esas obras sean relicitadas. El fondo actúa además como garante de obras nuevas, siempre y cuando estos nuevos proyectos contemplen un pago por uso o una tarifa, como las autopistas, aeropuertos, puertos, ferrocarriles y el metro.

“La infraestructura financia a la infraestructura”, resume Juan Eduardo Saldivia, presidente de la Asociación de Concesionarios de Obras de Infraestructura Pública (Copsa).

En este esquema, si una concesionaria, por ejemplo, se adjudica la construcción y operación de un segundo aeropuerto en Santiago, puede acudir al mercado a buscar financiamiento más barato y mejores plazos, pues cuenta con la garantía de este fondo.

En esta fórmula, el fondo no tiene la obligación de acudir al mercado a levantar capital, a menos que una de las nuevas obras no logre autofinanciarse.

Pero el MOP ha manifestado una visión distinta sobre cómo debería funcionar el fondo. La cartera que dirige Alberto Undurraga es de la idea que el fondo no solo debe garantizar la realización de nuevas obras por las que se pague por su uso, sino que podría financiar proyectos como hospitales. En Hacienda, la mirada es distinta y ha instalado con fuerza la idea de que las obras que el fondo garantice o financie deben ser rentables.

Para Carlos Cruz, secretario ejecutivo del CPI y ex ministro de Obras Públicas, la opción de garantizar la construcción de hospitales a través del fondo es válida, con ciertos resguardos. Por eso, propone una figura tipo leasing, en que el Estado compra a largo plazo el servicio de un privado por proveerle la infraestructura y mantención de los servicios médicos públicos. En este caso, el privado es el que financiaría la construcción del hospital y solicitaría dineros al banco contra la garantía del fondo de infraestructura. A su vez, el Estado le paga a largo plazo esta inversión al privado, y solo si no responde, lo hace el fondo, y éste a su vez, lo cobraría al fisco.

El gerente de Infraestructura de la Cámara Chilena de la Construcción (CChC), Carlos Piaggio, dice que si es el fondo quien garantiza obras debe haber una evaluación muy acuciosa y detallada de los proyectos, “con un tamiz muy claro en términos de su rentabilidad social y en términos económicos, que permita generar flujos para que el fondo se mantenga. No creemos que este instrumento debe dar subsidios a fondo perdido”.

Consultados la Dipres y el MOP sobre el tema, se excusaron, indicando que aún hay definiciones que tomar por parte de la autoridad y que están trabajando en el tema.

Recursos por hasta US$ 72 mil millones

Hacienda analiza además la valorización de las obras que componen el fondo. En la industria han dado distintas cifras, que van desde US$ 8 mil millones hasta US$ 72 mil millones, dependiendo de la cantidad y el tipo de obras que se incluyan en el fondo y la forma de cálculo de sus valores.

“¿Qué estamos sumando? ¿Los ingresos de todas las concesiones? ¿Un balance entre activos o pasivos? (…) Tenemos que establecer una métrica para establecer un punto de referencia y decirle al país: ‘este es el tamaño del fondo'”, señaló José Pablo Gómez, jefe de la División de Finanzas Públicas de Hacienda, en el Congreso de Copsa realizado el 22 de octubre.

En la industria hay consenso en que no es relevante el valor inicial del paquete de obras del fondo, incluso puede partir con US$ 5 mil millones, ya que lo importante es que se incluyan obras que se autofinancien.

¿Un modelo de administración a lo

Banco Central?

Un tercer punto en debate es la administración de este instrumento. Hacienda ha manifestado la necesidad de que este fondo sea coherente con el marco institucional vigente e incluso deslizó la opción de que sea como una empresa estatal.

Distintas fuentes de Gobierno explican que una de las principales ventajas de crear una empresa estatal sería que su presupuesto se manejaría en forma independiente al gasto fiscal del país y, por ende, Hacienda lograría separar los recursos que emerjan de este fondo del presupuesto general, y así evitar un aumento significativo del gasto público. Esto último iría en contra del enfoque de austeridad fiscal que ha buscado imprimir Valdés desde que llegó a Teatinos 120.

Si se opta por el camino de crear una empresa estatal, en la industria esperan que su directorio sea transversal y con real poder de decisión. Esto para evitar situaciones como la ocurrida con BancoEstado donde su directorio no resuelve, aspecto que se hizo público hace un mes tras el pago del polémico bono por término de conflicto.

“No creemos que debería ser una empresa pública. Debe ser más parecida a Banco Central que a BancoEstado. Y que opere con prescindencia del presupuesto anual, con una misión distinta, tareas distintas”, indica Carlos Cruz.

“Naturalmente tiene que tener una subordinación relativa al ministerio de Hacienda porque el volumen que se destina a infraestructura es parte de las políticas macroeconómicas, pero debe tener una autonomía para ver cuáles son los proyectos y financiarlos”, dice Sergio Bitar, ex ministro de Obras Públicas.

Si el Gobierno avanza en la idea de que una empresa estatal administre el fondo debe enviar otro proyecto de ley para crear esta entidad, pues las actividades empresariales del Estado están definidas por ley, indica el ex subdirector de la Dipres, Guillermo Patillo. De hecho, ésta es una de las discusiones que se ha generado en torno a las farmacias municipales.

Posibles riesgos constitucionales

En debate también han estado los alcances constitucionales del proyecto que crea el fondo.

Hay quienes advierten que si este fondo financia obras “con nombre y apellido”, es decir, exclusivo para infraestructura, se estaría vulnerando la norma que dice que en Chile los recursos de los impuestos no pueden tener una afectación específica, salvo la Ley Reservada del Cobre.

Bajo esta lógica, los ingresos que generan las concesiones van a fondos generales de la nación y no hacia un fin específico. “En la constitución del 80 se prohibieron los impuestos de afectación, entonces hoy todos los ingresos del fisco es el Estado el que decide en qué se invierte”, precisa, Juan Eduardo Saldivia.

En la Cámara de la Construcción defienden la idea de asignar los recursos con nombre y apellido: “No estamos de acuerdo en que estos recursos que se generan desde la infraestructura se destinen a otras áreas porque además esto vendría a solucionar un problema importante de déficit del país”, asegura Carlos Piaggio.

Guillermo Patillo no ve problemas constitucionales con un fondo con un único fin. Precisa que el principio de afectación de recursos rige para impuestos y este no es el caso del fondo, según los lineamientos que se han conocido del proyecto.

US$ 112 mil millones es el déficit de infraestructura para los próximos 10 años, según la Cámara Chilena de la Construcción.-2,4% es la caída en inversión pública que considera el proyecto de Ley de Presupuestos 2016, en relación a la ley del presente año.

27,5% fue el crecimiento en inversión pública que consideró el Presupuesto 2015, lo que contrasta con la caída para el próximo año.