La vivienda popular, de la marginación a la ciudadanía (Parte II) / por Jordi Borja

*Puedes revisar la primera parte de esta columna en este link.

Vivienda popular: entre el lugar y la población

Las clases populares en el pasado, y también ahora en muchas ciudades, se construyen sus viviendas o las amplían y las remodelan. La historia de la vivienda popular es larga y no es la ocasión de exponerla ahora. Pero si algunas referencias que nos ayuden a entender la especificidad de nuestro momento histórico.

La vivienda popular urbana en parte ha nacido en los márgenes, o en los instersticios del tejido urbano, o recuperando viviendas degradadas o incluso ruinosas. En unos casos son los mismos ocupantes que producen su vivienda, con familiares y amigos. En otros encuentran apoyos en profesionales próximos o pequeñas empresas de la zona. Se desarrolla una memoria popular vinculada a hacerse la vivienda o su entorno inmediato genera un fuerte arraigo en el lugar. Se manifiesta la aspiración a tener algo propio, se refuerza mejorando y adecuando la vivienda a sus posibilidades pero también a sus necesidades y sus gustos. Una vez la vivienda hecha, o al mismo tiempo, los habitantes intervienen en el entorno, acceden por sus medios a los servicios colectivos, se crean lazos de convivencia y con el tiempo mejoran viviendas y entornos y también lazos sentimentales, se crean comunidades. Hay que tener en cuenta la  adhesión al habitat que han creado. Han construido una parte importante de nuestras ciudades.

La vivienda popular más o menos autoconstruída, informal y precaria muchas veces, genera también inseguridad y desconfianza. Tenencia precaria de la tierra sin otro derecho formal que el “usucapio”, que a pesar de ser una figura muy interesante procedente del Derecho romano, actualmente los códigos de derecho civil priorizan la propiedad formal por encima del derecho a la vivienda. Como ya sabemos que en las economías de mercado el valor de cambio se impone al valor de uso. Inseguridad también debido a amenazas físicas o sociales  a causa del emplazamiento de la vivienda y de sus accesos: inundaciones, movimientos de tierra, agua no potable, contaminación del aire, infecciones por la insalubridad del lugar, etc.

También se vive en un  entorno inseguro a causa de la violencia ambiental; las amenazas por parte de los propietarios, las administraciones públicas, la policía, las mafias y las bandas; la distancia de los equipamientos, transportes y lugares de trabajo etc. Las clases populares en habitats precarios viven en la incertidumbre, con sus miedos, y con escasa confianza en el Estado y en la ciudad formal. En resumen la vivienda popular en el habitat donde arraigó da lugar a una relación ambivalente con su entorno.

La intervención pública en estos casos se mueve entre dos ejes: la población y el lugar. Sería lógico que se atendiera prioritariamente a la población vinculada a “su lugar”. La ciudad se lo debe. Priorizar el valor de uso supone dialogar con la población y reconocer sus derechos ciudadanos. La administración pública y los promotores privados deben pactar con los habitantes del lugar para precisar los cambios necesarios pero que respeten su memoria y sus aspiraciones y que se genere así seguridad y confianza.

No siempre se pueden mantener las viviendas debido a su precariedad, o la localización por los peligros que se ciernen sobre el lugar. Pero la deslocalización no debe responder a una intervención en el lugar para desplazar a la población que le ha dado valor  al lugar con su trabajo y que ahora se pretende facilitar un mayor valor de cambio bien para sectores sociales de mayor nivel de ingresos o para actividades económicas más lucrativas. La deslocalización es siempre un coste para la población arraigada, solamente se justifica con argumentos de más seguridad, mas calidad de la vivienda y el entorno, más integración en la ciudad y un alto consentimiento poblacional.

En estas operaciones el poder político juega un rol determinante, por acción y por omisión. Sin el apoyo político y legal los agentes privados difícilmente pueden intervenir en suelos ocupados por una población arraigada.

En estos llamados  “Estados de derecho” las fechorías de los poderes económicos procuran  actuar apoyándose en un marco legal (corrupción incluida). En bastantes casos el agente público, asociado con grupos privados, opta por la coacción o la amenaza, o “comprando” a representantes o a un grupo inicial de los pobladores por expulsarles. La justificación es realizar obras públicas a las que siguen las actuaciones privadas. Siempre en nombre del “interés general”. Cuando la población que resiste, o una parte de ella, vendrá el mercado, potente y de acción gradual, que tenderá a expulsar a los sectores de más bajos ingresos a menos que no haya una potente acción pública por ejemplo promoviendo nuevos conjuntos de vivienda social. Pero no es lo más frecuente, la mixtura social no gusta al mercado solvente ni es una prioridad para los gobernantes, más bien lo contrario.

Lo que fueron zonas periféricas o slumizadas, más o menos marginales, con el desarrollo urbano devienen  áreas integradas (o integrables) al tejido urbano cualificado. Se generan espacios de oportunidad para el mercado inmobiliario lo cual conlleva la expulsión de la población, bien mediante una expulsión forzada o pactada (mal pagada) o bien gradualmente mediante intervenciones puntuales. Este tipo de actuación se da especialmente en barrios antiguos degradados.

Cuando la intervención es en el lugar estricto ocupado por una población compacta y difícil de expulsar se crea algún “muro” que segregue la población ocupante de la nueva urbanización. Por lo tanto la vivienda popular no solo se inicia con la ocupación informal, la marginalidad territorial y la escasa integración en la ciudad. Se dan situaciones que no nacen en la marginalidad sino en el tejido urbano degradado, caso de los centros históricos o de los barrios populares tradicionales. Se utiliza el poder político para favorecer negocios privados y generar una desposesión social del territorio. Si como  escribió Cortázar “un puente es una persona caminando por un puente”, el territorio es una población arraigada en un territorio.1

La vivienda social promovida por las políticas públicas o de promoción mixta público-privada no ha estado preservada ni de la exclusión territorial durante las primeras etapas de su desarrollo ni de la inseguridad cuando su mayor integración urbana la hace apetecible para el mercado.

A lo largo del siglo XX hasta la actualidad se han desarrollado barrios formales de viviendas modestas o “sociales”, por iniciativa privada subvencionada o pública. En muchos casos se les pueden aplicar  las mismas situaciones que las antes citadas: el valor de cambio deslocaliza a la población hacia zonas menos cualificadas y casi siempre más alejadas de la ciudad compacta y de los centros más significantes. Estos casos pueden ser incluso más brutales. El  arraigo anterior es mucho mayor, el entorno ofrece más equipamientos y servicios,  hay más accesibilidad y más diversidad de actividad de ofertas de trabajo y de consumo. Se sienten más “ciudadanos”. En   uno casos se les desplaza por razones más o menos (a veces muy poco) justificadas en nombre del interés general: obras públicas, zonas verdes, grandes equipamientos… y conjuntos de viviendas de standing superior. En otros casos los procesos “gentrificadores” avanzan gradualmente. No hay responsables concretos, es la acción persistente del mercado y sus presiones (legales o no, como el mobbing) el que selecciona a la población, la que se va y la que llega. Hay casos en los que el gobierno local desarrolla una acción en principio bien intencionada: rehabilita viviendas; multiplica y anima los espacios públicos y los equipamientos; mejora la servicios públicos básicos (agua, limpieza, energía, sistema sanitario), los transportes y la seguridad; incluso genera puntos de centralidad. Es una política exitosa que tiene efectos no queridos. Se disparan los precios del suelo y de la vivienda, también el consumo. Las clases medias y el turismo van sustituyendo a la población popular arraigada en este territorio. Hay que tener siempre en cuento los efectos perversos de los  éxitos urbanos. Operaciones modelo con el tiempo  benefician  a poblaciones de mayores ingresos y los sectores populares son deslocalizados.2

La población en estos casos es un medio, no un fin. Se hace retórica urbanística en nombre y en favor de los ciudadanos. Pero casi siempre las dinámicas económicas y territoriales se imponen a los intereses y las aspiraciones de los sectores populares. La población deviene un medio (sirve para generar un beneficio para otros) y no un fin (mejora de la calidad de vida de la población afectada). Un medio para deslocalizarles de su territorio y a cambio se les ofrece, y no siempre, viviendas en los márgenes de la ciudad o en tierra de nadie. No se consulta a estas población la localizacion y la accesibilidad, la concepción de la vivienda, los equipamientos y los programas sociales que requieren. Las operaciones de vivienda masiva destinada a sectores populares y medio-bajos, a partir de los años 50 en Europa y en las últimas décadas en América latina producen una exclusión social y territorial que en muchos casos antes no tenían. Hay una especial perversidad, consciente o no, en la mayoría de estas intervenciones. Veánse los casos de México y Chile.

El proceso es el siguiente. Primero: se localiza suelo barato, para reducir costes y en muchos casos para revalorizar el suelo intermedio entre la ciudad compacta y el conjunto de viviendas, alejadas del tejido urbano formal. A las dificultades y costes económicos de accesibilidad y de movilidad se le añade una segregación social y psicológica, pierden visibilidad y se crean leyendas urbanas discriminatorias e imágenes criminalizadas.

Segundo: la población no participa para nada en la concepción de las viviendas y de su entorno. Los gestores públicos o privados no negocian con la población sobre los servicios y equipamientos. Los promotores y los constructores prescinden de la estética y del espacio colectivo convivencial. Se utilizan materiales inadecuados, feos o de mala calidad. El resultado es un mal  producto, que no corresponde a las necesidades de la población y casi siempre con un fuerte déficit de servicios básicos.

Tercero: no se prevén la dinámica social y demográfica y los cambios de actividades y comportamientos. La rigidez de las construcciones y su ordenación física y jurídica  no permiten la adaptación progresiva de la población y de las viviendas y su entorno. Lo cual conlleva a una degradación rápida del conjunto y provoca que una parte de la población instalada lo abandona.3 Se genera el círculo vicioso de la exclusión. Se quedan los más vulnerables o excluídos y llegan los que están en situaciones similares o en situación peor. Es el círculo vicioso de la exclusión.

Cuarto: el financiamiento en muchas de estas operaciones a la larga es un lastre y un factor de inseguridad de los habitantes. En unos casos los subsidios que reciben los habitantes deben devolverse mediante cuotas de sus ingresos. En otros casos los adquirientes de la propiedad se endeudan con los bancos. La guillotina en forma de desahucio dependerá de que se mantengan o aumenten los  ingresos de los habitantes, lo cual teniendo en cuenta la precariedad del empleo es un riesgo considerable.

Quinto: los conjuntos de vivienda social devienen frecuentemente ghetos aislados respecto a la ciudad compacta y cualificada. Se produce en estos casos el círculo vicioso de la pobreza. Los que pueden, los que mejoran sus ingresos o tienen lazos más sólidos con la ciudad, abandonan la vivienda y se trasladan a un lugar considerado mejor. Y las viviendas desocupadas las ocupan los de más bajos ingresos. El resultado es que la exclusión territorial, social, económica, cultural y políticas se acentúa y cada vez es casi imposible generar movilidad social ascendente. La mixtura social es necesaria para el progreso de las personas y de los colectivos pobres o de bajos ingresos y bajo nivel cultural.4 Pero, como criterio más general, la mixtura social es la garantía de la vitalidad  urbana, de la diversidad de actividades y de comportamientos, de las relaciones no programadas, etc.

En resumen: el fin de muchas políticas de vivienda social no tienen como objetivo principal el bienestar de la población y el derecho a la vivienda sino el negocio privado y la complicidad de la política pública cómplice y perversa (sean cuales sean las intenciones propagandísticas iniciales)5

 

Es justo citar, aunque sea para dejar constancia,  otras fórmulas mas positivas. Como las  cooperativas a las que se pueden añadir las operaciones de mejoramiento o rehabilitación de los conjuntos de vivienda mediante la colaboración entre habitantes y administraciones públicas y otras formas de autogestión y de cogestión. Los sectores populares más cohesionados y con una relativa solvencia así como sectores medios  han constituido cooperativas de vivienda. Se convierten en promotores/gestores y  a veces autoconstructores. Los beneficios de las empresas de promoción y de construcción así como los costes de la burocracia en los casos de programas público-privados revierten en la calidad de las viviendas y de los espacios públicos. Pero los costes del suelo y del financiamiento, beneficios altamente especulativos, debe asumirla la población. Engels, en su serie de artículos sobre “ La cuestión de la vivienda” consideraba este tipo de cooperativismo individualista como una forma de autoexploración. Proponía la lucha social frente a la clase capitalista y a los gobiernos  par que se produjeran viviendas de alquiler para los trabajadores a un precio que representara una parte muy minoritaria del ingreso familiar. Lo consideraba como un complemento obligatorio del salario, o de la reproducción de la fuerza de trabajo. Posteriormente hemos utilizado el concepto de “salario indirecto” para referirnos a la vivienda, el transporte, la educación, la asistencia sanitaria, la pensión, el ocio y la cultura, etc.

Actualmente se han desarrollado políticas muy diversificadas entre administraciones públicas y poblaciones que viven en un habitat marginal o degradado. Las administraciones aportan financiamiento y organización, los pobladores trabajo y los profesionales asesoría técnica. Los actores en presencia son las organizaciones populares, el gobierno nacional (o estatal en países federales) y el local y por último, los profesionales (por medio de sus asociaciones y la Universidad). Programas como Favela barrio  en Rio y otras ciudades brasileñas y en  Ciudad de México han sido experiencias interesantes. En unos casos han priorizado la intervención en las viviendas (DF México) y en otros (Rio de Janeiro) sobre el entorno, accesibilidad, transporte, seguridad, centro cívico con servicios básicos, etc. Han sido casos promovidos por los gobiernos locales. La exposición organizada por la Federación Iberoamericana de Urbanistas y Arquitectos sin fronteras que ha circulado por diversas ciudades de América latina y España muestra diversos ejemplos en los que el impulso provenía de los pobladores. También organizaciones vinculadas a HIC han desarrollado iniciativas similares.6 Los profesionales,  los que se han vinculado con la población, han tenido un rol importante. Como ya expusimos estas operaciones en zonas marginales  y precarias suponen una remodelación del conjunto y en ocasiones una relocalización. Pero en ningún caso deben servir para alejarles del tejido compacto y formal.

En el caso de territorios urbanos formales y poblaciones cohesionadas e integradas en la ciudad la exigencia social es rehabilitar las viviendas y mejorar los entornos  respetando el significado del territorio y el mantenimiento de la población residente y de los lazos sociales. La gestión social participativa de la promoción y administración de las viviendas para los sectores populares o de ingresos bajos o medio-bajos debe primar sobre la estatal-burocrática y sobre la financiera-privada. Esta gestión debe basarse en la organización colectiva de los habitantes.7 Más adelante esbozaremos este renacimiento que se ha denominado actualmente  “la ciudad colaborativa”.

 

1. Por ejemplo el caso de la Villa 31, en Retiro (muy cerca del centro cualificado de Buenos Aires). En un seminario entre profesionales el que fue subsecretario de Urbanismo del gobierno de la Ciudad declaró que había que expulsar a la población de la Villa pues no les correspondía vivir en este lugar. Proponía localizar viviendas y oficinas de alto standing. Otros tipos de casos de deslocalización se analizan en el libro citado (“Con Suburbios y sin derechos”) son en los trabajos de Paula Rodríguez Matta en Talca y el de La Florida, en Santiago, de Fernando Jiménez. Se vulnera el derecho legítimo a vivir en donde se está arraigado. Otro aspecto de esta operación es la relación de este barrio popular con la operación urbana en el que fue aeropuerto de Cerrillos. Hace unos años la responsable técnica de la operación me expuso el proyecto. Le indiqué que era preciso establecer una red capilar que facilitara la transición entre la población popular de la Florida y adyacentes y la nueva zona urbanizada con alto nivel de zonas verdes y servicios separada por la autopista. Se escandalizó, la autopista me dijo como una obviedad que la autopista precisamente debía impedir el acceso de esta población popular a los espacios y equipamientos públicos más cualificados. Lo que más me asombra en el caso de Chile (y de otros países) de sus gobiernos, sean conservadores o de “centro-izquierda”, no es lo que hacen, sino el descaro con que dicen lo que quieren hacer. [↩]
2. Es el caso del urbanismo de Barcelona en las dos últimas décadas del siglo XX. Ver “Luces y sombras del urbanismo de Barcelona” del autor (Ediciones UOC y Café de las ciudades 2011). Pero en la mayoría de ciudades de Europa y América se dan casos similares: efectos perversos de actuaciones con vocación regenerativa. El caso barcelonés ha servido para legitimar actuaciones tan discutibles (y contrarias a Baracelona) como el proyecto de los Juegos Olímpicos de Rio 2016 planteado para especular con el suelo y la inversión inmobiliaria para sectores de altos ingresos). [↩]
3. Ver por ejemplo el trabajo incluido en la obra citada (“Con Suburbios…” ) de Alejandra Sandoval sobre Villa Nueva California, Chile. La autora distingue entre el producto (rígido) y el proceso (dialéctica entre lo existente y lo necesario). Otros caso que presenta la misma autora, Lo vallador Norte: Población Corvi año 60, es muy anterior a los otros que se presentan. Hay más seguridad en la tenencia y mejores condiciones de habitabilidad. Un caso que conozco directamente es el conjunto de Riberas del Bravo, en Ciudad Juárez (México). Una operación de vivienda social de más de15 000 viviendas, de las cuales casi el 40% están abandonadas y la mayoría de los que permanecen quisieran marchar. Una operación de promoción pública a más de 15 km del tejido urbano que agrava fuertemente la exclusión. [↩]
4. Hace unos años leí en la revista chilena Mensaje un artículo que exponía los resultados de un estudio sobre la “mortalidad escolar” (los adolescentes o jóvenes que dejan los estudios) entre la población pobre. Se comparon los resultados de dos colectivos de adolescentes cuyas familias eran de nivel socio-económico y cultural bajo y muy similar. Unos vivían en un barrio pobre, separado del tejido ciudadano. Los otros en un barrio más grande y en el que se encontraban conjuntos sociales de nivel bajo y otros conjuntos de clase media. Los chicos/as se mezclaban en las escuelas, en la calle, en los juegos. La mortalidad escolar era mucho mayor en el primer grupo que en el segundo. La mixtura social forma parte de la ética del urbanismo y del buen gobierno democrático. Un ejemplo interesante es la Loi de Solidarité et Renouvellement Urbain (Francia, 2000) que establece que en todos los proyectos urbanos que incluyen una parte importante de vivienda deben ofrecer una diversidad de tipologías que garantice la diversidad social. Su aplicación es en la pràctica muy limitada, pero la ley es muy interesante. [↩]
5. El caso del Reino Unido es, con todas las limitaciones que supone el mercado y la propiedad del suelo, especialmente interesante. Desde el siglo XIX el movimiento obrero promovió campañas en defensa de viviendas dignas y asequibles. El libro de Engels “La situación de las clases trabajadoras en Inglaterra” y el detalle con que expone las condiciones de las viviendas y los barrios obreros de Manchester escandalizaron a la opinión pública. El Labour Party asumió el combate en favor de la vivienda popular y el líder su ala más izquierdista, Aneurin Bevan, asumió la dirección de la política de vivienda en el gobierno laborista en 1945. Veáse el film de Ken Loach “El espíritu de 1845”. Como se puede comprobar fácilmente en Londres, por ejemplo, conjuntos de vivienda pública para trabajadores están integradas en la ciudad compacta y en zonas de mixtura social. El hecho que la política de vivienda sea de competencia local ha favorecido la promoción de la vivienda social ciudadana. Un ejemplo reciente el que se da en la zona este de la ciudad donde se concentraron las principales operaciones de los recientes JJ.OO. (2012). Se han experimentado distintas fórmulas de vivienda para sectores de bajos y medios ingresos integradas en conjuntos interclasistas, en donde se combina la propiedad y el alquiler. [↩]
6. Las políticas de vivienda masiva para sectores populares como las realizadas en la década final del siglo pasado y la primera de este siglo como las de México y Chile son ejemplos negativos. Se trata de un acuerdo entre el Estado las entidades financieras y los promotores-constructores sin tener en cuenta la participación de las poblaciones en la localización, concepción y gestión. El libro que prologamos expone diversos casos de Chile con resultados similares a los de México: deslocalización y desarraigo, calidad pésima de la vivienda y exclusión territorio, nula participación de los pobladores que en muchos casos quedan endeudados, etc. Veáse “Los con techo. Un desafío para la política de vivienda social” de Alfredo Rodríguez y Ana Sugranyes, eds, Ediciones Sur, Santiago de Chile, 2005 y “Santiago, una ciudad neoliberal”, de Alfredo Rodríguez y Paula Rodríguez, eds, Olachi,Quito, 2009. [↩]
7. En los años 20 Harold Laski, intelectual del Labour Party, muy vinculado a los sindicatos (trade unions) y amigo de los Webb, defendió la gestión social de muchas políticas públicas. Una de ellas las de vivienda. En el Reino Unido hay una diversidad de formas de promoción y gestión de la vivienda. Ver de Laski: “La apoteosis el Estado” (1916) y” Los sindicatos en la nueva sociedad” (1950). Recientemente se publicaron una serie de artículos de Laski de 1929 y 1930 “Los peligros de la obediencia”(Ediciones Sequitur, Madrid 2011) [↩]