Informe Mundial de las Ciudades 2016: cómo ha sido la urbanización en los últimos 20 años

Hace unas semanas, en Nueva York se presentó el Informe Mundial de las Ciudades 2016, elaborado por el Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, ONU-HABITAT.

Titulado “Urbanización y Desarrollo: Futuros Emergentes”, este documento recoge un análisis global de cómo ha sido el proceso de urbanización durante las últimos dos décadas, entre 1996 y 2016, que corresponde al período entre cada Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sustentable, más conocida como Hábitat, que tuvo su primera edición en 1976 en Vancouver (Canadá).

En junio de 1996, en Estambúl (Turquía), se realizó Habitat II, y en octubre de este año se llevará a cabo Habitat III en Quito (Ecuador).

A solo unos meses de este evento global, el informe busca dar cuenta sobre qué lineamientos podrá incorporar la Nueva Agenda Urbana, considerada un programa base de diseño y planificación urbana, que se abordará en la capital ecuatoriana como una guía que oriente el desarrollo de las ciudades durante las próximas décadas.

Por este motivo, el documento parte sobre la base de que los actuales patrones de desarrollo urbano son muy diferentes a como eran hace 20 años, al igual que los problemas que concentran los centros urbanos y los desafíos a los que se enfrentan. 

Corroborar este punto es posible al comparar las funciones que caracterizan a las ciudades. Por ejemplo, si hace dos décadas solo veíamos a las urbes como polos culturales, económicos y sociales, hoy es necesario tener en cuenta que también reúnen las condiciones para la producción, la innovación y el comercio en una escala global que termina por beneficiar a los países en donde están.

Esta situación es posible comprobarla en los porcentajes de participación de ciertas ciudades en el Producto Interno Bruto (PIB) de sus países. Por ejemplo, en el área metropolitana de Manila vive el 12% de la población de Filipinas y la capital por sí sola contribuye con el con el 47% del PIB. En Francia, la realidad es similar debido a que en París habita el 16% de la población que aporta el 27% del PIB.

A raíz de esto, las ciudades se han convertido en lugares atractivos para el empleo -formal e informal- en donde ha aumentado la productividad y la inversión en infraestructura y servicios en estos últimos 20 años, siendo más rápido el crecimiento y la masificación de las comunicaciones y de las tecnologías de la información.

No obstante, es necesario tener presente que la urbanización debe ir de la mano de la planificación porque en caso contrario las ciudades se vuelven escenarios potenciales para otros problemas como la contaminación atmosférica, la congestión vial e incluso los conflictos civiles, según el informe.

En este sentido, el informe destaca a tres ciudades de Asia –Hong Kong, Tokio y Singapur– que si bien no fueron planificadas bajo un esquema sostenible, están buscando revertir los dos primeros problemas mencionados a través de la movilidad sustentable haciendo que el costo tener un automóvil sea alto, por lo que incentive las caminatas y el uso de la bicicleta y el transporte público.

Asimismo, se reconoce que aún persisten problemas de hace 20 años relacionados principalmente con los asentamientos informales y el acceso a servicios básicos, en tanto, otros se han acentuado, como el hecho que el 70% de las emisiones globales de dióxido de carbono proviene de centros urbanos.

Estos inconvenientes actualmente conviven con desafíos vinculados a la gestión urbana y las finanzas como el aumento de la inseguridad, el cambio climático, la desigualdad -descrita como creciente- y la migración internacional.

La vivienda es otro punto incluido en el informe sobre el que se sostiene que en las últimas dos décadas no ha recibido la importancia que requiere en las agendas de desarrollo, siendo estas nacionales e internacionales.

Al respecto se afirma que cerca del 70% de la superficie de las ciudades está representada por las viviendas, una situación que determina la forma urbana y la densidad, a su vez que proporciona empleo y contribuye al crecimiento.

Sin embargo, la crítica de ONU-Habitat es sobre las políticas que se han implementado porque desde su visión garantizan el acceso a la viviendas por parte de la clase media en terrenos formales que solo este segmento puede costear, siendo que el desafío está en los sectores pobres que si bien reconoce que han disminuido en las zonas urbanas desde 1990, los números están aumentando paulatinamente.

En este sentido, afirma que “el futuro sostenible de las ciudades y los beneficios de la urbanización dependen en gran medida de los futuros enfoques sobre la vivienda”.

La desigualdad es un aspecto que el informe dice que en estos 20 años se ha acentuado. De hecho, la ONU mide este indicador utilizando el coeficiente de Gini con el que estableció que cuando es mayor a 0.4 representa una línea de alerta. En este sentido, América Latina y el Caribe (0.5) y África (0.45) superan este coeficiente, mientras que Asia (0.4) lo igual y Europa Oriental con Asia Central (0.35) están bajo este margen.

Usando estos datos, el organismo internacional afirma que el 75 por ciento de las ciudades del mundo tiene niveles más altos de desigualdades de ingresos que hace dos décadas.

Mitigar la desigualdad es posible, en cierto grado, a través de la planificación urbana, una labor catalogada como esencial en el informe para la conformación de ciudades sostenibles. Lograr esto es un desafío viable para el organismo que requiere ciertas tareas, por ejemplo, analizar los vínculos entre las zonas urbanas y rurales, evaluar la resiliencia de la ciudad, es decir, la capacidad de sobreponerse a catástrofes, y tener fuentes renovables de energía, ya que en 2030 se estima que la demanda de energía y agua crezcan en un 40 y 50 por ciento, respectivamente.

La gobernanza y la legislación urbana son tópicos que en relación a la descentralización se han mantenido sin cambios drásticos desde Hábitat II, o sea, desde 1996, según publica el informe. En parte, esto se explica porque las medidas adoptadas por los gobiernos no se ajustan al contexto local o porque la burocracia de ciertos rubros urbanos es muy detallada e inflexible, ocasionando que se terminen por omitir temas importantes.

Por lo mismo, ONU-Habitat plantea que se puede avanzar en la descentralización si se planifica la transferencia de la gestión del gobierno central al local junto con delegar el poder político a través de recursos (humanos y económicos).

Hasta aquí hemos nombrado en más de una oportunidad la importancia de la planificación. Sin embargo, es sobre la reinvención de esta tarea cuando se profundiza en el documento. En este sentido, afirma que después de Hábitat II aún hay países que no actualizan su concepción de la planificación, pero los que sí lo han hecho, lo han enfocado adecuadamente como un “proceso continuo, sostenible e integrador”.

Los países considerados que aún están en deuda son aquellos en desarrollo que tienen en común, entre otros puntos, que no planifican bajo una perspectiva de género, dejando a las mujeres al margen de muchas decisiones, y que los espacios públicos no se desarrollan de una manera correcta, por lo que cumplen con la accesibilidad el diseño y la gestión.

El motivo con el que el organismo explica porqué ocurre esto lo atribuye a que los países en desarrollo tienen una capacidad insuficiente de planificación.

La economía y sus variaciones también son objeto de análisis por parte de ONU-Hábitat. Acerca de esto sostiene que las megaciudades y las regiones metropolitanas se han beneficiado más de la globalización que las ciudades secundarias con un 80% del PIB.

En tanto, la rápida urbanización no necesariamente se ha reflejado en un incremento del empleo formal, haciendo incluso más notorrias las desigualdades económicas y sociales en entornos urbanos.

Revertir estos puntos desde un enfoque económico es lo que en el informe se plantea que se podría lograr si en todos los niveles de gobierno se integran políticas de desarrollo y planificación vinculadas entre sí; si se crea un sistema más equitativo entre el gobierno nacionales y las administraciones de ciudades en cuanto al régimen fiscal, los derechos de uso de suelo y las asociaciones entre públicos y privados, y por último, si se crea un marco jurídico para la descentralización.

Según las estimaciones del organismo internacional, las nuevas zonas urbanas y el consiguiente crecimiento demográfico podrían ocasionar que las emisiones contaminantes sean mayores que las generadas en el último siglo en todo el mundo. A su vez, parte de estos efectos ya están presentes en las ciudades menos densas haciendo que tengan mayores costos en infraestructura, empeore la movilidad y se pierdan tierras agrícolas.

Al leer los puntos incluidos en el Informe Mundial de Ciudades 2016 es posible desprender una necesidad de cambios que el organismo plantea que se pueden alcanzar si se elabora una Nueva Agenda Urbana que tenga como principio fundamental el interés público al momento de diseñar las políticas y acciones que comprometan a las ciudades, orientarse por los Objetivos de Desarrollo Sostenible y garantizar el respeto a los derechos humanos, el estado de derecho, el desarrollo equitativo y la participación democrática; entre otros.

En resumen, el Nuevo Programa Urbano debe hacerse con miras al futuro que conjuguen la urbanización y el desarrollo como instrumentos para alcanzar el desarrollo sostenible.

El informe se puede descargar desde aquí (disponible solo en inglés).