El desafío de mantener y recuperar la calidad ambiental
No podemos hablar de fracaso de los planes de descontaminación, sino más bien reconocer que las normas se van haciendo más estrictas y que hoy tenemos mejores sistemas de medición. Para evitar incentivos al margen del sistema, la ley establece la obligación de revelar todas las negociaciones con los interesados con el objeto de acordar medidas de compensación o mitigación ambiental.
EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL
El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) es el principal instrumento de carácter preventivo y tiene el rol de “introducir la dimensión ambiental en el diseño y la ejecución de los proyectos y actividades que se realizan en el país”. A través de un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) se asegura que los proyectos públicos y privados cumplan con los requisitos ambientales que les son aplicables y no deterioren la calidad ambiental de las comunidades en que se emplazan.
Un EIA presenta una estimación de los impactos ambientales del proyecto, considerando el riesgo, los impactos directos, indirectos, acumulativos y sinérgicos, y las medidas de mitigación, reparación o compensación necesarias para reducirlos a un nivel aceptable. Y muy importante, debe describir todas las acciones de consulta a las comunidades potencialmente afectadas.
El reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado por el DS40 de 2013, establece las disposiciones que rigen el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y la participación de la comunidad en el proceso de evaluación. Para disminuir la discrecionalidad y mejorar la calidad de la evaluación, el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA), responsable de la administración del SEIA, ha elaborado una serie de guías metodológicas. La experiencia demuestra que estas guías permiten focalizar la evaluación en los aspectos relevantes y disminuyen los tiempos del proceso.
LAS NORMAS DE CALIDAD Y LA LÍNEA DE BASE
En general, existen efectos adversos si como consecuencia de un proyecto se supera una norma de calidad ambiental. Si ella no existe, se usan normas de un país de referencia.
Pero ¿qué ocurre cuando se producen impactos en el medio ambiente, por ejemplo en un ecosistema, que no están normados?
En este caso es fundamental contar con una línea de base, que describa el estado del medio ambiente previo a la instalación del proyecto. Sin esta línea de base no se pueden identificar los receptores vulnerables, ni se puede estimar el potencial efecto del proyecto. Más complicado aun, si se producen efectos adversos, ¿cómo los podemos atribuir al proyecto? Los ecosistemas son dinámicos, y pueden cambiar su estado por muchos factores. El proyecto es solo uno de ellos.
El reglamento define qué proyectos deben someterse al EIA en función de su tamaño, o de sus efectos esperados, o condiciones del sitio de emplazamiento. El resto de los proyectos debe realizar una Declaración de Impacto Ambiental (DIA), que es más simple.
LA LICENCIA SOCIAL PARA OPERAR
Aun cuando un proyecto cumpla con todas las normas, y los impactos no parezcan significativos, podrían existir efectos para la comunidad no debidamente identificados o considerados. Por esto, como la comunidad potencialmente afectada es la que mejor conoce los impactos, la fase de participación ciudadana efectiva es fundamental e imprescindible. Para profundizarla, el nuevo reglamento establece que ante una modificación sustantiva de los proyectos durante la evaluación se debe realizar nuevamente la participación ciudadana.
Además se incorpora la participación ciudadana en las DIA. También se establece un procedimiento especial para realizar consultas a comunidades indígenas si así se requiere.
Para evitar incentivos al margen del sistema, la ley establece la obligación de revelar todas las negociaciones con los interesados con el objeto de acordar medidas de compensación o mitigación ambiental, así como el contenido y resultado de las mismas.
APROBACIÓN POLÍTICA
Todo proyecto debe cumplir con las normas ambientales vigentes, debe contar con los permisos ambientales sectoriales y con las medidas de mitigación apropiadas para abordar los impactos residuales. Pero también debe ser compatible con los planes, políticas y programas de desarrollo regional y comunal.
Por eso la aprobación es responsabilidad de un ente político, la Comisión de Evaluación Ambiental de cada región, que además de los antecedentes técnicos contenidos en el Informe Consolidado de Evaluación considera aspectos de política pública imposibles de abordar en un estudio, por más completo que sea.
La aprobación del proyecto se oficializa en una resolución de calificación ambiental (RCA) que define las exigencias del proyecto y las medidas de mitigación, compensación y reparación cuando corresponda, y los sistemas de verificación de cumplimiento.
La RCA considera todos los impactos ambientales conocidos, pero ¿qué ocurre si durante la fase de operación del proyecto se observan impactos no previstos en el EIA?, ¿o si las variables incluidas en el plan de seguimiento sobre las cuales fueron establecidas las condiciones de la línea de base varían sustantivamente en relación con lo proyectado? En este caso se deben adoptar medidas adicionales para corregir dichas situaciones, revisando las autorizaciones, ya sea a petición del titular o del directamente afectado. ¡El SEIA en un instrumento de mejoramiento ambiental continuo!
Como se ve, el proceso de evaluación de impacto ambiental es complejo, y puede tomar mucho tiempo y recursos. Pero, como dice el dicho, ¡más vale prevenir que curar! Y esto es especialmente válido en medio ambiente, en que se pueden producir daños irreparables si no somos cuidados en compatibilizarlo con el desarrollo. Los planes de prevención y descontaminación, ¿éxito o fracaso?Otros instrumentos preventivos, que se aplican a una zona geográfica, son los planes de prevención (PP). Su objetivo es evitar que se superen las normas de calidad en una zona latente, aquella en que las concentraciones de contaminantes están entre el 80% y el 100% de la norma de calidad.
Los planes de descontaminación (PD) tienen como objetivo recuperar la calidad ambiental en una zona saturada, aquella en que se supera una o más normas de calidad ambiental. En teoría, debiera aplicarse siempre un PP antes que un PD, pero cuando se establecen normas de calidad ambiental nuevas, muchas zonas geográficas repentinamente pasan a ser zonas saturadas. Esto ocurrió con la norma para material particulado fino MP2,5.
El reglamento para la dictación de planes de prevención y de descontaminación define los instrumentos de gestión disponibles. Lo primero es identificar las fuentes y cuantificar sus emisiones, para determinar la proporción y el plazo en que deben reducirse para cumplir con la meta, que es cumplir con la norma de calidad. Luego hay que definir las medidas específicas para reducir las emisiones, que pueden ir desde la prohibición de ciertos combustibles o actividades hasta instrumentos económicos como subsidios o tarifas, o la compensación de emisiones.
Un plan tiene impactos directos en las empresas y en los ciudadanos que operan o habitan en su zona de aplicación, ya que establece requerimientos más exigentes que en el resto del país. Por ejemplo, al establecerse una norma de emisión, las fuentes emisoras tienen que instalar dispositivos de reducción de emisiones, o cambiar la tecnología o el combustible usados.
En casos extremos, como cuando se requiere la paralización de fuentes industriales en períodos de emergencia, se puede incentivar un cambio completo de los procesos productivos. Una firma que quiere instalarse en una zona saturada tiene que compensar sus emisiones, asegurando que otras fuentes reduzcan sus emisiones de modo que el efecto neto de la instalación sea una disminución neta de emisiones.
¿CUÁNTO CUESTAN?
¿Cuánto cuestan? Al contrario de muchas regulaciones, la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente exige que para cada plan se realice un análisis general del impacto económico y social (AGIES), que evalúa los beneficios para la población y los costos para los emisores y para el Estado como responsable de la fiscalización. ¡Para todos los planes que se han implementado, los beneficios superan ampliamente los costos!
¿Son efectivos los planes? La altísima contaminación atmosférica que se está experimentando desde la Región Metropolitana hasta Coyhaique pone en duda la efectividad de los planes, pero debemos explorar las causas. En la RM, después de 20 años de aplicación del plan, todavía tenemos episodios de emergencia. Pero, por un lado, la actividad económica y el parque vehicular han aumentado notablemente. Por otro, la nueva norma de MP2,5 es mucho más estricta que la de MP10, y ahora hay muchas más estaciones de monitoreo, que permiten detectar mejor los episodios. ¡La meta que tenemos hoy es más estricta, pero eso es una buena cosa!
Desde Rancagua hasta Coyhaique la principal causa de la contaminación es el uso de leña para calefacción. Aunque la leña se ha usado desde siempre, el crecimiento del ingreso ha aumentado significativamente su consumo.
Una medida costo-efectiva en el corto plazo es el recambio de las estufas antiguas por estufas de doble cámara modernas, que cumplen una norma de emisión muy estricta. Pero los programas de recambio del Estado tienen un presupuesto limitado, y el recambio total tomará mucho tiempo. La población podría cooperar dentro de sus posibilidades cambiando voluntariamente las estufas antiguas por modernas, que además son más eficientes y ahorran dinero en el tiempo, aunque se requiere una inversión inicial. Pero, después de todo, la misma población es la que sufre los efectos nocivos de la contaminación. Solo si cada ciudadano asume su responsabilidad podremos afrontar un problema tan complejo como este.
