16 de August, 2016

Efectos de una calificación diferencial del territorio

Por Guillermo Tella

Por Guillermo Tella, Doctor en Urbanismo y Rodrigo Silva, Licenciado en Urbanismo

Los procesos de espacialización del territorio están signados por una calificación diferencial, con marcos normativos que establecen criterios para la dotación de infraestructuras, equipamientos y servicios y, consecuentemente, para la interacción entre actores sociales que disputan el acceso al suelo. De este modo se observa una diferenciación espacial de las distintas partes de la ciudad y una demarcación simbólica de tales partes diferenciadas. Este complejo escenario tiene como protagonista en la toda la provincia de Buenos Aires (Argentina) desde 1977 a una ley de ordenamiento del territorio (Ley 8912), que determinó en sus fundamentos la creación, ampliación y reestructuración de núcleos urbanos, el uso y la subdivisión de la tierra.

Al mismo tiempo, delegó en los municipios la formulación de planes y de códigos para sus propios distritos. La sanción de un código de zonificación se basó oportunamente en la aplicación de un zoning tradicional, heredero de los mismos paradigmas urbanísticos del Movimiento Moderno en los que se fundó esta ley provincial de referencia. Con estos criterios se buscó impedir la expansión de núcleos urbanos sin servicios mínimos, con fraccionamientos que no resultan justificados al no responder a una concreta demanda de espacios edificables y que tienen fines esencialmente especulativos. Se apuntaba a controlar una aglomeración urbana que había generado desorden y desequilibrio humano y económico.

Esta ley también sostiene que: “Igualmente imperiosa resulta la preservación del uso productivo de la tierra rural, regulando la transformación de ésta en parcelas de uso urbano y evitando la clara tendencia exteriorizada por una constante disminución de las tierras destinadas a la explotación agropecuaria”. Sin embargo, las tierras rurales o periurbanas han sido avasalladas desde entonces por el avance de los clubes de campo y de las urbanizaciones cerradas, tipologías urbanas que resultan más rentables que la propia actividad rural que la normativa buscó proteger.

Los tipos de ocupación identificados

Esta ley establece criterios para la utilización de las parcelas urbanas aún no edificadas, delimita las funciones de los municipios en materia de regulación de la intensidad y la ocupación del suelo y dispone la suspensión del fraccionamiento de parcelas rurales, subrurales y suburbanas que originen parcelas urbanas. Asimismo, deposita en cada uno de los municipios la obligación de definir y clasificar sus partes en zonas urbanas, complementarias, rurales, residenciales, industriales, de esparcimiento, de reserva para ensanche así como identificar los espacios circulatorios necesarios para el desarrollo de las distintas actividades.

Con respecto al proceso de ocupación del territorio, este marco regulatorio plantea que para la creación de un núcleo urbano, el Estado municipal o provincial puede proceder a expropiar tierra privada por motivos de utilidad pública. Con lo cual, dota al espacio urbano y al rural de una función social que se encuentra por encima de la propiedad privada o, mejor dicho, que es un atributo de la propiedad privada que, si bien es respetada como tal, debe estar subordinada a la función social, lo que permite mayores capacidades para la gestión urbana estratégica.

En términos generales, también regula las características mínimas del zoning a ser desarrollado por los municipios y establece la densidad de ocupación, la dotación de servicios para la ciudad y los indicadores urbanísticos (Factor de Ocupación del Suelo y Factor de Ocupación Total) para una parcela. Con respecto a la subdivisión del suelo, especifica las dimensiones mínimas de la manzana (50 metros) y de las vías de circulación especial (150 metros). Señala asimismo que ninguna parcela nueva puede tener un ancho menor a 12 metros y una superficie inferior a 300 metros cuadrados, dependiendo de la infraestructura sanitaria de la zona.

Finalmente, determina los estándares mínimos para los clubes de campo y las cesiones de tierra en función de la densidad de población con el objetivo de crear más espacios verdes por habitante. La normativa delega en cada municipio el planeamiento físico mediante planes de ordenamiento integrales, de modo de promover la articulación entre los tres niveles de Estado (nacional, provincial y municipal), especialmente en materia de movilidad y transporte. Modificaciones a la ley (1989) le otorgaron además atribuciones a los gobiernos locales para someter el interés privado al bien común en aquellas propiedades urbanas subutilizadas.

Acerca del parcelamiento especulativo

A partir de este escenario regulatorio, todos los municipios de la provincia de Buenos Aires han sancionado oportunamente un código de zonificación y, en muchos casos, fueron acompañados por el desarrollo de planes de ordenamiento urbano. De modo que esta ley cumplió un papel central en la homogeneización de las herramientas de gestión territorial, con indicadores mínimos de zonificación, construcción y habitabilidad. Sin embargo, adecuaciones posteriores (1983) indicaron que -por iniciativa municipal o provincial- sea posible autorizar proyectos referidos a situaciones particularizadas cuando no satisfagan algunos recaudos o indicadores establecidos en esta disposición. Es decir, se les otorga a los gobiernos locales poder de acción absoluto para el desarrollo de temas específicos.

Por otro lado, subraya que todo parcelamiento aprobado con anterioridad y que carezca de servicios de agua corriente o cloaca, quede sujeto a las restricciones para el uso e, incluso, implica la prohibición de edificar hasta tanto no se desarrollen las infraestructuras correspondientes. Entre sus fundamentos, define la ampliación y la reestructuración de núcleos urbanos con la voluntad de generar espacios verdes, áreas urbanas e industriales, con servicios y equipamientos acordes a la intensidad de la ocupación. Y las excepciones a la ley (1983) le otorgaron atribuciones extremas a los poderes ejecutivos (municipal y provincial).

En el contexto problemático que motiva la sanción de esta ley se encuentran innumerables parcelamientos que no respondían a una demanda real sino a iniciativas meramente especulativas sobre suelo rural y carente de servicios urbanos mínimos. A partir de ello, para nuevas subdivisiones y la creación de nuevos núcleos urbanos se determinan ciertas previsiones de cesión de espacio público para calles, plazas, infraestructuras y equipamientos urbanos.

Si bien como efecto de su aplicación, logra detener el parcelamiento indiscriminado -que denomina “especulativo”-, no ofrece respuestas al incremento de los precios del suelo y elimina la demanda efectiva, ignora la presencia de asentamientos populares y de villas; tampoco refiere al régimen de propiedad de esos territorios ni al proceso creciente de contaminación del suelo y de las cuencas ni a criterios para el manejo agropecuario de las tierras productivas.

Hacia un sinceramiento normativo

Caracterizada como una norma mayormente técnica, teórica y restrictiva, la Ley 8912 ha sido desde 1977 el instrumento que reguló la construcción y expansión de cada ciudad en dicha provincia. Debido a sus especificidades y al contexto temporal, socioeconómico y político en el cual se sancionó, aunque logró evitar la proliferación descontrolada de loteos sin infraestructuras, como consecuencia de su aplicación no han resultado ciudades ordenadas, accesibles, equitativas y respetuosas con el ambiente; contradiciendo sus propios objetivos de sustentabilidad, de lucha contra la especulación, de participación ciudadana y de accesibilidad a vivienda y a la infraestructura urbana.

Así, las nuevas áreas urbanizadas generalmente fueron subdivididas por propiedad horizontal, dando lugar a edificios en altura, a urbanizaciones cerradas o a complejos de vivienda colectiva, conviviendo en sus periferias sin consolidar los numerosos asentamientos populares, habitados por familias que no conseguían alcanzar los costos que significaba comprar lotes individuales en el mercado formal con los servicios, tal como lo establecía la norma.

En términos de accesibilidad y equidad, la ley no hace referencia a las personas como actores activos en la construcción de la ciudad y a sus necesidades de hábitat, así como tampoco de sus posibilidades reales de acceder a la vivienda a través de diferentes operatorias tales como alquiler, compra o cesión. A pesar de que se establecen competencias específicas para los diferentes niveles del Estado y dentro de los mismos se plantean diferentes roles para las diversas áreas provinciales y locales con incumbencias en los temas urbanos, se puede decir que se trataría de una normativa sin actores, debido a que las organizaciones sociales que históricamente han tenido un fuerte accionar en el territorio no tienen lugar alguno.

De tal modo, se pone en evidencia la necesidad de generar un marco legal que, entre otras cosas, responda y reconozca las situaciones actuales; que afronte la fragmentación social y urbana creciente, que incorpore la informalidad a la dinámica regulatoria y que reconsidere los indicadores de edificabilidad en aquellas áreas dotadas de infraestructuras y equipamientos en favor de mayores criterios de equidad, inclusión y equilibrio territorial.

Finalmente, treinta y cinco años después, a fines de 2012 se sancionó la Ley provincial 14.449 de Acceso Justo al Hábitat que, de alguna manera, intenta saldar las deudas de aquella ley en los términos planteados de equidad y de reconocimiento de la ciudad autoconstruida, incluyendo diversos instrumentos de diagnóstico y apoyo al hábitat social, fomentando el accionar de los diversos actores sociales.

Opinión

Por Guillermo Tella

Arquitecto y Doctor en Urbanismo (Universidad de Buenos Aires)

Arquitecto y Doctor en Urbanismo (Buenos Aires). Ha completado su Programa Posdoctoral sobre “La (re)construcción de la periferia”. Director de proyectos de investigación y Profesor en grado y posgrado. Coordinador de la Licenciatura en Urbanismo UNGS. Dirige la revista de Urbanismo “Armar la Ciudad” y conduce el programa de radio “Zona Urbana”. Es autor de varios libros: “Planificar la Ciudad” (2014), “Plan Estratégico Balcarce 2020” (2013), “Albores de una ciudad moderna” (2009), “Un crack en la ciudad” (2007), “Del suburbio a la post-periferia” (2001), entre otros. www.guillermotella.com

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