Ciudades intermedias y la resolución del dilema pluricomunal

María Inés Ramírez*

Hace algunos meses, Chile pasó por un nuevo proceso censal. Sus resultados pueden dar cuenta de una tendencia que hace tiempo se menciona entre académicos y planificadores: la evolución de ciudades intermedias monocomunales hacia pluricomunales, en forma de conurbaciones y áreas metropolitanas menores. Este cambio en la morfología urbana plantea un importante dilema que aún no ha sido resuelto: ¿Quién –y cómo– debe hacerse cargo del gobierno de las ciudades de más de una comuna?

Por ahora, solo hay respuestas parciales a esta pregunta en algunos instrumentos de planificación territorial. Una de ellas son los Planes Reguladores Intercomunales (PRI) –utilizados principalmente en conurbaciones de menos de 500 mil habitantes– que tienen foco en la planificación física. Por otra parte, están los Planes Regionales de Desarrollo Urbano (PRDU), que proponen lineamientos para realizar una gestión en pro del desarrollo regional. También está la Política Nacional de Desarrollo Urbano (2014), que refuerza la autoridad de municipios en la administración monocomunal, del Gobierno Regional (GORE) en la planificación y gestión urbana intercomunal, y menciona que podrá crearse un Gobierno Metropolitano para atender a conurbaciones o problemas de ciudades pluricomunales. Sin embargo, no ahonda en cómo se llevará a cabo.

El intento más claro para responder a este dilema parece ser la Política para la Descentralización y el Desarrollo Territorial (2014). En este instrumento se propone crear un Sistema para la Administración de Áreas Metropolitanas, liderada por un Consejo de Alcaldes o un encargado designado por el GORE, para responder a problemáticas urbanas a nivel metropolitano o de ciudades de uno más poblados que en su conjunto alcancen los 250 mil habitantes. La iniciativa pretende coordinar agendas y planes sectoriales, municipios y GORE, sin crear una nueva figura para la administración entre la escala local y regional. Sin embargo, parece ser que este plan tendrá una misión más consultiva que propositiva o resolutiva sobre temas de ciudad. Además, no existe claridad sobre las competencias que cada parte poseerá. Entonces, ¿cómo se puede afirmar que a través de este sistema se velará desinteresadamente por los intereses de la ciudad por sobre los sectoriales, locales o regionales?

Algunas experiencias internacionales –como la colombiana o mexicana– han encontrado una solución para este tema en la figura descentralizada del Alcalde Mayor y Jefe de Gobierno, respectivamente. Estos cargos cuentan con funciones administrativas y normativas, más cercanos a la idea de planificación, gobernabilidad y gestión que plantea Camilo Vial del Instituto Chileno de Estudios Municipales (Ichem). No obstante, esta medida ha sido creada para áreas metropolitanas, al igual que la iniciativa de la Política para la Descentralización. Pero, ¿por qué es importante que exista una respuesta a nivel intermedio, cuando ya existen otras iniciativas a nivel metropolitano o intermunicipal que, en teoría, pueden ser útiles?

Las ciudades intermedias no enfrentan la misma realidad que un área metropolitana, como Santiago o Concepción. Por ejemplo, según el informe Habitat III de 2016, son las ciudades que más crecen en población a nivel mundial y a mayor velocidad. Algunas de ellas lo hacen sobre sus propios límites biogeofísicos, quedando más expuestas al riesgo de desastres (como Copiapó-Tierra Amarilla, en los aluviones de 2015 y 2017). Por otra parte, en general poseen una matriz económica más dependiente de la extracción de materias primas y de la inversión extranjera que las áreas metropolitanas existentes, lo que las puede volver más vulnerables a crisis. Casos emblemáticos son el virus ISA, en Puerto Montt-Puerto Varas, o el precio del cobre, para Copiapó-Tierra Amarilla.

Por su parte, las iniciativas intermunicipales están enfocadas mayormente en la planificación territorial física y no en tareas de gestión o gobierno, que no son fáciles de resolver en poblados de igual jerarquía –que complejizan el proceso de decidir “quién manda”– y/o tienen vocaciones económicas diferentes y difíciles de priorizar. En estos casos, la convivencia depende exclusivamente de la voluntad de los alcaldes.

Es necesario que exista un organismo independiente que contribuya a resolver el dilema del gobierno pluricomunal para ciudades de tamaño intermedio, con competencias que vayan más allá de la coordinación. Hay dos caminos que parecen ser los más evidentes y cada uno requiere cambios en la legislación. El primero es tomar la idea del alcalde mayor: cargo de elección directa, operando a nivel intermedio –entre Municipios y GORE–, con capacidades para gobernar, planificar y gestionar en concordancia con la realidad local. Otra alternativa, menos radical, es promover la creación de una división técnica dentro de los GORE, autónoma, con competencias para resolver asuntos que escapan al nivel comunal –como transporte o gestión de residuos– para contextos metropolitanos o intermedios pluricomunales. Aunque las autoridades sean reticentes a la apertura de nuevas figuras a nivel intermedio, son alternativas que vale la pena probar para atender de mejor manera a las ciudades intermedias de Chile y de modo de que dejen de ser territorios rezagados desde el nivel central.

*María Inés Ramírez es Asistente de Investigación en Planificación Integrada del Centro de Desarrollo Urbano Sustentable. Geógrafa de Universidad de Chile.