Guía para la provisión de vivienda de interés social: Lineamientos, estrategias e instrumentos de gestión territorial
Gráficas promocionales de las conferencias “Hábitat” de Naciones Unidas: Vancouver, 1976; Estambul, 1996 y Quito, 2016. Fuente: Organización de las Naciones Unidas.
Por: Dr. Arq. Guillermo Tella, Dra. Urb. Alejandra Potocko
El presente trabajo sintetiza los principales resultados alcanzados en el estudio: “Guía para la provisión de vivienda de interés social: Lineamientos, estrategias e instrumentos de gestión territorial”, elaborado por los autores durante 2017 para el Área de Pensamiento Estratégico de la Cámara Argentina de la Construcción.
El déficit habitacional en Argentina, estimado en 3,5 millones de viviendas, de los cuales la mitad corresponden a la construcción de viviendas nuevas para resolver la habitación digna de los hogares que actualmente viven en espacios no recuperables o de familias que se encuentran en situación de calle. Tal indicador no ha variado sustancialmente en los últimos 10 años, a pesar de las políticas ejecutadas, que, de acuerdo a datos oficiales, brindaron 1,3 millones de soluciones habitacionales. Este hecho da cuenta, por un lado, que el problema habitacional no se resuelve con la mera construcción de viviendas nuevas y, por otro, de la necesidad de repensar cómo se construyen viviendas nuevas, pues el requerimiento representa más del 40% del problema.
Conjunto Habitacional Nonoalco Tlatelolco, México.
La construcción de viviendas de interés social suele realizarse siguiendo lógicas empresariales y de mercado tanto en la localización, el formato y diseño de las viviendas y su propia construcción, en lugar de seguir lógicas de interés social. Asimismo, en tanto políticas sectoriales, suelen estar escindidas de otros tipos de políticas, por ejemplo, las de planificación urbana. Ello ha contribuido a déficits de localización, exclusión de la ciudad, segregación y fragmentación socioterritorial y construcciones poco orientadas a las necesidades de los hogares beneficiarios.
El acceso a la vivienda digna y, más integralmente, a un hábitat adecuado es un derecho consagrado en la Constitución Nacional (Artículo 14bis) y en numerosos Tratados Internacionales. Sin embargo, el problema del déficit habitacional constituye, desde larga data, una problemática persistente y cada vez más agudizada. Abordar la cuestión del hábitat requiere primeramente diferenciar las formas de acceso formal e informal a la vivienda, situaciones que se replican en la mayor parte de los países de América Latina. Algunos autores identifican tres formas predominantes de acceso a la vivienda:
– por renta, que implica pagar un alquiler al propietario-arrendador para el uso de una vivienda. Inicialmente concentrada en las áreas centrales de las ciudades, la oferta de vivienda de alquiler se ha diversificado dentro de la estructura urbana, y para la demanda de bajos ingresos, se localiza cada vez más en los asentamientos periféricos.
– por autoproducción, a través de un amplio abanico de formas de producción, que va desde la autoconstrucción, en donde el usuario edifica su vivienda sin contratar mano de obra ajena, hasta la “producción por encargo”, en donde el usuario contrata la totalidad de la edificación. Habitualmente, los términos de “autoconstrucción”, “autoproducción” y “producción social” de la vivienda y del hábitat urbano se utilizan indistintamente.
– por adquisición, la compra en el mercado de una vivienda nueva o usada, mediante ahorros propios, un crédito hipotecario obtenido de fuentes bancarias privadas, o bien de fondos públicos, con distintos grados de subsidios estatales. En todos los casos, el Estado juega un papel fundamental, aunque sean los mismos pobladores quienes producen.
Programa de Mejoramiento Integral de Barrios en Juan Bobo, Medellín, Colombia.
Instrumentos para la provisión de vivienda de interés social en Argentina
Desde esa perspectiva, a partir de planes nacionales de vivienda y hábitat examinados, es posible redefinir los instrumentos de planificación, de desarrollo urbanístico, de financiación, de subsidio y de gestión, a los cuales se suman los de evaluación y monitoreo que, en tanto “caja de herramientas”, conforman un menú a disposición de gobiernos provinciales y locales.
Fuente: Elaboración propia
Barrio San Jorge en San Fernando (Provincia de Buenos Aires) en el cual el Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo-América Latina (IIED-AL) promovió acciones de mejoramiento a partir de fuentes de financiación nacional e internacional.
Componentes, acciones, estrategias para proyectos habitacionales
En este marco, es posible definir componentes, acciones, estrategias para proyectos habitacionales que incidieron positivamente en su concreción y que pueden ser tomados como “buenas prácticas”. En primer lugar, se destaca la sinergia que pueda generarse a partir de articular diferentes tipos de soluciones habitacionales, operatorias, modelos de gestión y fuentes de financiamiento. Una clave para garantizar la cobertura de diferentes realidades (sean éstas dadas por necesidades habitacionales diferentes, arreglos institucionales o situaciones macroeconómicas variadas) radica en la diversificación. Así lo muestran proyectos como los de relocalización de habitantes de los márgenes del arroyo El Gato, en La Plata, y el Proyecto del Parque de la Zona Ribereña Sur en Formosa.
En segundo lugar, otros proyectos muestran cómo debieron readecuarse a realidades cambiantes y situaciones imprevistas al momento de diseñar o definir políticas de vivienda. Ciertos autores sostienen que las políticas constituyen “cajas negras” en el momento de implementación que se abren en sus propios campos y reinventan a los programas y a los actores. En ese sentido, cabría considerar que una política nacional o provincial que se aplica en un contexto local no puede contemplar todas las situaciones posibles. No es posible entonces adelantarse con precisión rigurosa a lo que pueda suceder en un sistema social mediado por actores e intereses cuya actuación sólo se puede predecir con bajos grados de rigor.
En efecto, Carlos Matus propone utilizar un “Modelo de Incertidumbre Dura” para la planificación y diseño de políticas públicas, en el cual se establece una serie de escenarios posibles para cada una de las políticas que se quiera implementar. Si bien este puede ser un modelo ideal, según planteamos no sería posible diseñar políticas ad hoc que resuelvan, desde la microescala y para una multiplicidad de escenarios posibles, un problema nacional de envergadura como es el déficit habitacional. La estrategia más favorable pareciera la contemplación de un cierto grado de flexibilidad en la ejecución de las políticas nacionales que permita, sin alejarse sustancialmente de los objetivos y operatorias macro, realizar pequeños ajustes que garanticen la viabilidad de la ejecución de las mismas.
Programa PROMEBA en Villa Palito, La Matanza, Provincia de Buenos Aires.
En tercer lugar, la construcción previa de marcos normativos, institucionales y de planificación como antecedente relevante en la consecución de los proyectos. En ese sentido, es destacable el caso del gobierno de la ciudad de Rosario, que tiene una larga trayectoria en planificación y políticas urbanas que permite ejecutar políticas habitacionales nacionales aplicando una amplia gama de instrumentos ya existentes, consensuados y conocidos por la población y el gobierno local (tal el caso de los “Planes Parciales”). El caso de La Rioja, en otro ejemplo, también muestra cómo la normativa provincial preexistente al Plan Federal de Regularización Dominial de la Vivienda Familiar y la existencia de un registro notarial propio dentro del organismo encargado de las políticas de regularización, permitió facilitar y agilizar los procesos de la política y reducir sus costos.
Conjunto de viviendas del PFEH en Tilcara, Provincia de Jujuy.
En contraste, y en cuarto lugar, algunas provincias no cuentan con instrumentos ni experiencias previas y no logran obtener mayores beneficios que el financiamiento en sí, con resultados en ocasiones parciales que, en las mejores situaciones, sólo atienden al déficit habitacional. En ese marco, los mecanismos impulsados por el Gobierno Nacional que otorgan mayor transparencia a los procesos de definición de beneficios son una novedad para algunos gobiernos locales que logran así modernizar, agilizar y democratizar los procesos de provisión de vivienda de interés social.
El conjunto Aylesbury, notoriamente deteriorado, es objeto de un programa de demolición para la posterior regeneración urbana.
Finalmente, y en clave similar, los casos muestran que los planes nacionales se presentan como un menú de opciones sobre el cual los gobiernos provinciales pueden “echar mano” para definir instrumentos de políticas urbanas. Algunos de esos instrumentos, traducidos en “líneas de acción”, se encuentran detalladamente definidos y su ejecución sigue operatorias pre-definidas y comunes a todo el territorio nacional, tal los créditos Pro.Cre.Ar. Otros, en cambio, figuran esbozados y su utilización puede ser definida con mayor flexibilidad por los organismos ejecutores, tal las asociaciones público-privadas.
Los principales problemas u obstáculos que persistentemente se han mantenido y que explican en buena medida el generalizado fracaso de las políticas habitacionales son la persistencia de la pobreza y, más aún, de las desigualdades socio-económicas, los elevados costos de las viviendas públicas, que no permitieron que las políticas permearan las capas más vulnerables de la sociedad, la “mala” localización de la vivienda social –un problema constitutivo de las políticas urbanas-, su concentración en determinadas áreas de la ciudad, la falta de servicios y equipamiento, la mala calidad de la construcción, etc.; cuestiones que contribuyen a la segregación social y a la estigmatización de sus habitantes. De modo que mediante la aplicación de estas herramientas entonces quizás sea posible comenzar a repensar el escenario para afrontar una problemática de creciente complejidad.
Programa de viviendas progresivas en Quinta Monroy, Iquique, Chile. Situación “después” en la cual se observan las transformaciones y ampliaciones realizadas por los pobladores.
Referencias
Figura 1: Gráficas promocionales de las conferencias “Hábitat” de Naciones Unidas: Vancouver, 1976; Estambul, 1996 y Quito, 2016. Fuente: Organización de las Naciones Unidas.
Figura 2: Conjunto Habitacional Nonoalco Tlatelolco, México.
Figura 3: Programa de Mejoramiento Integral de Barrios en Juan Bobo, Medellín, Colombia.
Figura 4: Barrio San Jorge en San Fernando (Provincia de Buenos Aires) en el cual el Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo-América Latina (IIED-AL) promovió acciones de mejoramiento a partir de fuentes de financiación nacional e internacional.
Figura 5: Programa PROMEBA en Villa Palito, La Matanza, Provincia de Buenos Aires.
Figura 6: Conjunto de viviendas del PFEH en Tilcara, Provincia de Jujuy.
Figura 7: El conjunto Aylesbury, notoriamente deteriorado, es objeto de un programa de demolición para la posterior regeneración urbana.
Figura 8: Programa de viviendas progresivas en Quinta Monroy, Iquique, Chile. Situación “después” en la cual se observan las transformaciones y ampliaciones realizadas por los pobladores.
